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| 編輯推薦： |
★2014年秋季，本书作者利用周末时间，在清华大学开设了“中国司法制度和司法改革”课程，匆匆九年便过去，司法改革完成了从立柱架梁到积厚成势的制度性变革，这门课的内容亦常变常新，到了集结成书的时刻。《积厚成势:中国司法的制度逻辑》一书，既囊括了深受清华师生欢迎的课程精华内容，也凝聚了作者深度参与司法改革工作的心路历程。
★理想的制度研究，需要“上帝视角”般的全景格局，也需要“置身事内”式的共情理解;能够进入决策者场域，厘清来龙去脉，权衡利弊取舍，洞悉纠结所在；“小心求证”之后，还得有推翻“大胆假设”的勇气。本书作者作为一名躬身入局者，致力于司法改革工作十五年，呈递了一份揭示中国司法制度内在逻辑的完美答卷。
★本书以《人民法院组织法》 、《法官法》 和《中国共产党政法工作条例》为制度主线，阐述在中国这样一个发展尚不平衡不充分的超大型单一制国家里：法院系统与中国共产党、国家权力机关、地方党政体系究竟是什么关系、如何互动，进而形成组织架构、人事经费、支持配合、制约监督上的制度关联?作为最高审判机关的最高人民法院，如何监督指导全国3500多家下级法院，实现司法政策“自上而下”的
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| 內容簡介： |
本书以《人民法院组织法》《法官法》和《中国共产党政法工作条例》为制度主线，阐述在中国这样一个发展尚不平衡不充分的超大型单一制国家里：法院系统与中国共产党、国家权力机关、地方党政体系究竟是什么关系、如何互动，进而形成组织架构、人事经费、支持配合、制约监督上的制度关联；作为最高审判机关的最高人民法院，如何监督指导全国3500多家下级法院，如何实现司法政策“自上而下”的有序传导，并在此过程中“轧平”地域与发展上的差异；司法审判和司法改革又是如何与党管政法、党管干部、民主集中制等重大政治原则融为一体，形成有别于其他国家的制度特色和制度优势。
除了介绍现行文本、起草情况、运行实效，本书力图还原制度的形成过程、回溯改革的来龙去脉。经过这样的还原回溯、史实比对，可以发现：当下习以为常的概念或表述，其实经历过曲折反复的发展。今天激烈争论的改革焦点，当年亦是聚焦热议的“痛点”和“堵点”。在“全面深化改革永远在路上”的时代背景下，只有呈现完整的历史发展脉络，才能避免“今天的改革成果，成为明天的改革对象”，进而理解“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”是多么了不起的成就。
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| 關於作者： |
何帆
1978年1月生，湖北襄樊人，法学博士，做过警察、法官，现为司法工作者。编著学术作品和刑法工具书若干，另有法政译著十余种。在清华大学开设“中国司法制度和司法改革”课程。
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| 內容試閱：
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何 帆 | 如何打造一本理想的中国司法制度读本
一门课与一本书的缘分
这是一本介绍当代中国司法制度的书，但仅限于最狭义的“司法”领域，即法院与法官制度。书的主体内容，来自我在清华大学教授的“中国司法制度与司法改革”课程。受邀开设这门课的初衷，是为同学们“开一扇窗”，帮助大家认识教科书之外的中国司法系统，了解法院如何产生和运行、法官如何选任和履职。2014年秋季开课时，司法改革正如火如荼，各界热议，有赞有弹，因涉及未来职业选择和研究方向，学生们普遍关注，课堂上踊跃提问，期末考试作业也多与之相关。
清华法学院为了不耽误我工作，将授课时间安排在单周周末，每学期8次课，每次4个学时。32个学时，已足以支撑起一门相对系统、完整的课程。开课之初，学生数量在40人内，小班教学，便于研讨，课堂以互动交流为主。2016年之后，因选课人数每学期都在百人以上，只能讲满全场，留给学生的发言时间不多。
按理说，人文学科本应“给大学生常识，给硕士生方法，给博士生视野”。可是，选修这门课的，各年级学生都有，还有不少来自非法学院系。众口难调，起点不一，只能采取由浅入深、化繁为简的方式，先将常识、方法、视野“整合打包”，再通过课后答疑因材施教。好在改革实践是取之不尽的“素材库”，身在其中，总会有新的体验、启发与感悟，足以确保课程不断升级，始终与时代发展同步。
匆匆九年便过去。司法改革以变应变、以新应新、奔涌向前，完成了从立柱架梁到积厚成势的制度性变革。课程内容亦常变常新，加上我向来是脱稿授课，所以一直没有书面讲义。2020年初，突如其来的新冠疫情，让我意识到这门课不可能一直开下去，而课堂受众也始终有限，有必要变口耳相传为文字传播。年轻时，深感学养与阅历不足，所以译书多、著述少，进入不惑之年，似乎也是时候用一本专著做个阶段性小结了。
经过三年打磨，本书终于完稿。因成书缘由与课程相关，原本想以《法院与法官：中国司法制度十二讲》为书名，既开宗明义，又指向清晰。后来考虑到，学术专著毕竟与口授讲义不同，更注重体系性、严谨性、规范性，而“十二讲”之名，又有钱钟书先生讥讽过的拿“讲义当著作”之嫌。经与责任编辑商议，最终定名为《积厚成势：中国司法的制度逻辑》。
主书名“积厚成势”，描述新中国司法制度夯基垒台、滚石上山、厚积薄发、彰显优势的过程。副书名“中国司法的制度逻辑”，概括全书要旨与研究方法。在理论界，“制度逻辑”（The Institutional Logics）既是研究视角，也是叙事方法，侧重描述多重制度系统（Interinstitutional System）当中，制度、机构、组织与个人的交互关系。在关于中国政治与政府的研究中，制度逻辑分析方法更注重厘清政策形成的过程、权力运行的规律、中央地方的博弈和基层治理的差异，而不纯粹是法条推演与文本解析。
具体到“中国司法”领域，本书选择以《人民法院组织法》 、《法官法》 和《中国共产党政法工作条例》为制度主线，阐述在中国这样一个发展尚不平衡不充分的超大型单一制国家里，法院系统与中国共产党、国家权力机关、地方党政体系究竟是什么关系、如何互动，进而形成组织架构、人事经费、支持配合、制约监督上的制度关联；作为最高审判机关的最高人民法院，如何监督指导全国3500多家下级法院，如何实现司法政策“自上而下”的有序传导，并在此过程中“轧平”地域与发展上的差异；司法审判和司法改革又是如何与党管政法、党管干部、民主集中制等重大政治原则融为一体，形成有别于其他国家的制度特色和制度优势。
回答上述问题的过程，也是揭示中国特色社会主义司法制度的历史渊源、政治脉络与运行之道的一次尝试，其时间跨度之长、内容体量之大、制度变量之多，确实超出我能力所及。因此，我采取了一种相对“取巧”的方式，将研究范围限定在“最狭义”的“司法”制度范围内，仅聚焦于人民法院与法官制度。
共通之理与国情差异
讨论法院与法官，绕不开审判权的特点。审判权是判断、裁量之权，与讲求上令下从、令行禁止的行政权力不同，它更强调亲历性，注重维护独立性、被动性和终局性。司法规律有共通之理，但实行什么样的法治，建立什么样的司法制度，是各国基于国情民意的判断和选择。有的国家实行“三权鼎立”，司法不仅独立于行政、立法，还有权开展司法审查，宣布违宪法律无效。有的国家实行“议行合一”，法院无权解释或适用宪法。有的国家实行“审执分立”，法院专司审判，司法行政、强制执行事务交给政府执法部门。有的国家实行“审检合署”，检察机关附设于法院。总之，具体到政制安排上，没有放之四海而皆准的制度标准，更不能预设唯一的“理想司法图景”，指望各国与之看齐，不合图景就视为“反法治”。
改革开放之初，有不少人把美国联邦法院视为“司法范本”，认为法官应与政党“脱钩”，并终身任职，才称得上真正的“独立”。实际情况是，美国联邦法官的任命从来是“政治提名”，总统不会提名与自己意识形态相左者，国会两党对法官候选人投票时，也基本按政治派别“划线”。这种模式选出来的法官，只是形式上的“司法不党”，判决时还是按政治立场“站队”。由于重大案件按意识形态“光谱”裁判的趋势越来越严重，近二十年的美国联邦最高法院，已被波斯纳法官等有识之士定性为“政治性法院”。
此外，世界上只有极少国家施行法官终身任职制。 即使在美国国内，有38个州90%的法官是以普选方式产生，实行任期制。法官为了竞选或续任，不得不求助于政党或财阀资助。近年来，投入各类司法选举的资金已超过25亿美元，被美国媒体批评为“投资买法官”。改革州法官选任制度，防止资本影响司法公正，已是美国朝野共识。按照一些人的逻辑，如果不对照“司法范本”抄作业就谈不上“真法治”，那美国90%的法官岂非都不“独立”？也未能做到“依法治州”？
那么，什么又是中国司法制度的特点呢？按照现行《中华人民共和国宪法》，人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。新中国成立以来，经过七十多年的改革发展，中国法院在审判权的行使、制约与保障方面，形成了以下“人无我有”的特点：第一，坚持党的领导与依法独立行使审判权相结合。第二，坚持民主集中制与依法赋权审判组织相结合。第三，坚持党领导下的专门机关和群众路线相结合。第四，坚持立足审判职能和服务保障大局相结合。第五，坚持与其他权力相互配合和相互制约相结合。
打造理想的司法制度读本
我在清华的授课，主要围绕中国司法制度的上述特点展开。由于没有教材和讲义，选课同学与法学院图书馆都希望我指定一部分参考书目。每当此时，我都会第一时间推荐苏力教授的《送法下乡》。这本书回应的是中国问题，切入的是乡土司法，从问题意识、研究方法到叙事风格，都称得上我们这代法律人的司法启蒙读物。
遗憾的是，《送法下乡》重点研究的是20世纪90年代的中国基层司法，随着作者的研究重心逐步转向，市场上已罕见有类似分量的经典著作。一些图书虽然冠以“中国司法制度”之名，但要么面面俱到、要么过于简明，对法院组织架构、审判权力运行的介绍并不深入。严格意义上讲，值得作为司法研究必读书目的通识类读物并不多。问题在于，自己明明开设的是一门关于当代中国司法制度的课程，总不能只让学生们读费孝通、瞿同祖、波斯纳和卡多佐吧。
当授课者决定撰写一本参考书目时，其实是把之前所有的书目“选择困难”抛给了自己。体制内人著书立说，优势是掌握一手资讯和材料，顾虑则是职业伦理和工作纪律，还担心“屁股决定脑袋”，客观性与公信度不足。学者研究可以自由切换视角、直陈内心好恶，但真若“置身事内”，就得认真考虑哪些能写，哪些不能写、怎么写合适，必须在政治正确、实事求是、学术含量、通俗易读等标准之间游刃有余、拿捏得当。苏力教授1996年抛出的那句“什么是你的贡献？”，曾推动不少年轻法律人思考自己对中国法学的原创性贡献。
而我在写作过程中，最为煎熬、反复思考的问题，则是——“这本书的不可替代性如何体现？”毕竟，关于中国司法制度和司法改革的著作已是汗牛充栋，凭什么要多此一本？如果只是回顾历史、解读政策、宣讲成效，看立法释义或权威读本就够了，为什么还要读它呢？
这一困惑，最终是在与清华同学们的教学互动中解决的。九年来，不少同学反映，老师课堂讲授的内容，有的与书本上的传统说法不太一样，有的则很难直接查询到权威出处，希望我给予解释或回应。而他们课后通过微信或邮件反馈的问题，也迫使我不得不手脑并用，四处查资料，认真想答案。这些问题包括：
新中国的司法制度，有多少是借鉴了苏联经验，又有多少来自本土实践，中间经过哪些观念变迁？
《人民法院组织法》《法官法》到底属于哪个部门法？既然它们都是由全国人大制定，全国人大常委会作为常设机关是否有权修订？
党的十八大之后开展的重大司法改革试点，为何许多都需要全国人大常委会授权？有的试点过半就启动法律修改工作，为什么不等试点结束再考虑法律如何修改？
设立法院是中央事权，可各级人民法院又是由同级人大产生，“设立”与“产生”有何区别，能否理解为“设立在中央，产生在地方”？既然审判权是中央事权，可司法经费为何又由地方财政保障，即使“统管”也只是到省一级？
2018年《人民法院组织法》第十五条规定“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”，为什么要把“和”字放在“军事法院”之后、“海事法院”之前，这一表述是否违反汉语连接词的使用习惯，背后又有什么深层次考虑？互联网法院是不是专门法院，为何没写入《人民法院组织法》？1983年就已从《人民法院组织法》删除的铁路运输法院的法律“名分”又如何确定？
各级法院都设有党组，在本单位发挥领导核心作用，但党组与作为内部“最高审判组织”的审判委员会是什么关系，党组能不能讨论案件？党组决策的司法事项，审判委员会是否必须“照单全收”？
既然法院要推动“去行政化”，可为什么还要设置那么多审判机构和正、副庭长等领导职务？法院管理到底是该实行彻底的扁平化，还是有限的科层制？
法官既然地位平等，为什么还要设立“四等十二级”的法官等级制度？与局长、处长等行政职级相比，法官等级的“含金量”究竟体现在什么地方？
为什么“北上广”的法院连书记员都有法律职业资格，可在西部困难地区，不仅要放宽法官的学历条件，许多法官持有的仍是“C类法律职业资格证书”？
……
寻找上述问题的答案，需要不断穿梭于历史与当下、徘徊于文本与实践，在横贯都市、乡村、高原、海岛、边陲的无数个司法现实中验证。有的答案看似规定于法条之中，却是从未落地的“沉睡条款”，必须绕到制度的“暗面”探寻谜底。有的答案只能回应浅层次的疑问，最终必须嵌入复杂中国的语境求解。更重要的是，既然答案在法条和教材中都找不到，那么，一本阐述上述问题答案及其原理的书，自然就具备了一定程度的“不可替代性”。
一本书的“不可替代性”
具体而言，这本书有三个主要特点：
第一，立足党政体制与政法系统，从政治上阐释中国司法制度运行的内在机理。作为中国政治体制的中轴，中国共产党是理解当代中国政治的钥匙。研究中国的任何制度，都必须研究好中国共产党。过去，一些关于中国司法制度的介绍，有意或无意地回避政党因素，要么认为基于西方经验但被标签为普适的司法制度框架内，装不下中国司法制度的历史和现实，也无法解释“党管政法”体制和运行模式。要么认为“政治真空”中的司法才是真“法治”，甚至把祛除政党的影响力视为司法改革的目标。
问题是，世上没有普世的制度模式，也不存在与政治或政党隔绝的司法，就连被许多人奉为“法治”圭臬的美国“司法审查制度”，本身也是政党政治的产物。新中国成立的七十多年，就是中国共产党执政的七十多年，人民司法制度就是由中国共产党建立，在中国共产党领导下不断改革、完善和发展的。正如离开中国共产党，中国模式就解释不清，忽略党的存在和影响，所谓中国司法制度就是无源之水、无本之木。
基于上述分析，本书将“党政体制”和“政法系统”作为理解中国司法制度的关键词。就机关属性而言，人民法院是宪法确定的审判机关，也是党领导下从事审判工作的政治机关和专门力量。就身份属性来说，法官既是审判人员，也是国家公务员和党政机关干部，必须按照“党管干部”原则管理。多一个身份，就多一份规矩与约束，多一道伦理与责任。就管理体制而言，中共中央对政法工作实施绝对领导，并通过设立中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会等决策议事协调机构，负责司法改革、依法治国等重大战略的统筹协调、整体推进；县级以上地方党委领导本地区政法工作；党委设置政法委，作为党领导政法工作的组织形式；各级人民法院设党组，在审判执行中发挥领导作用，确保党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施，并向本级党委请示报告工作。就运行机制来说，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，党领导人民制定和实施宪法法律，自身也坚持在宪法法律范围内活动，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关领导人员，通过审判机关等国家政权机关实施党对国家和社会的领导。
总而言之，经由上述方式，完成了依法治国基本方略同依法执政基本方式的统一，实现了“党”与“政”的紧密结合、“政”与“法”的有效协同。在司法与政治的关系上，政治是第一性的，司法则是第二性；政治是自变量，司法是因变量。任何政治建构中都包含着对司法活动基本特质的考虑，但这种考虑以符合政治需要和社会需求为前提，而且始终被限制在政治建构的总体框架内。只有立足于党政体制和政法系统，从央地关系、事权划分、条块设置、干部管理等多个层面，深入分析主导或影响制度运行的政治机理，才能够帮助读者充分理解中国的司法制度和司法改革。
第二，结合宪法法律与党内法规，从法理上描述构建中国司法制度的基础框架。讨论中国共产党领导建立的司法制度，不宜空谈希腊罗马或抽象理论，也不能完全脱离文本切入所谓“非正式制度”或“潜规则”，必须以相应的制度渊源为依据。
总体上看，《宪法》确立了中国共产党的领导地位、我国的基本政治框架和审判机关的政治地位，与法院工作和司法改革相关的党的重大政策性文件、国家法律、党内法规、党内规范性文件、司法文件、试点方案和实施办法构成了我国的司法制度体系。具体而言：一是党的重大政策性文件。二是法律和具有法律性质的决定。三是党内法规。四是党内规范性文件。五是司法文件。六是试点方案及其实施办法。
本书关于中国司法制度的介绍，主要围绕上述司法制度体系展开。纵向上，讲清历史背景、传承关系，比较不同时期政策内容的差异；横向上，说明来龙去脉、体系框架，阐述不同改革举措之间的因果关系和嵌套效应，便于读者理解“制度是如何形成的”，进而准确把握立法初衷或改革本意，而这些恰恰是外界对司法改革政策的批评所容易忽略的。
第三，运用党史素材与立法文献，从源流上回溯中国司法制度形成的历史脉络。若想全面反映制度全貌，除了介绍现行文本、起草情况、运行实效，还有必要还原制度的形成过程、回溯改革的来龙去脉。经过这样的还原回溯、史实比对，可以发现：当下习以为常的概念或表述，其实经过曲折反复的发展。今天激烈争论的改革焦点，当年亦是聚焦热议的“痛点”和“堵点”。在“全面深化改革永远在路上”的时代背景下，只有呈现完整的历史发展脉络，才能避免“今天的改革成果，成为明天的改革对象”，进而理解“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”是多么了不起的成就。
我个人没有受过史学科班训练，主要是在前人研究成果和个人工作体验基础上，完成了历史素材、文献的搜集、整理工作。主要来源包括：一是党和国家领导人选集、文集或重要文献汇编，如《毛泽东选集》《邓小平选集》《董必武法学文集》《乔石谈民主与法制》《罗干论政法综治工作》《沈钧儒文集》《杨秀峰文存》《江华司法文集》《郑天翔司法文存》《肖扬法治文集》《最高人民法院历任院长文选》等。二是政法系统领导人的传记、年谱、日记、访谈或回忆性文章，如《彭真传》《董必武传》《江华传》《沈钧儒传》《彭真年谱》《董必武年谱》《沈钧儒年谱》《王明年谱》《谢觉哉日记》《刘复之回忆录》《王汉斌访谈录》等。三是官方组织编写的重要政策性文件辅导读本、立法释义、司法文件理解与适用、改革年鉴和各类白皮书等，尤其是关于《人民法院组织法》《法官法》的立法释义和我参与编撰的《中国法院司法改革年鉴》。四是深度参与司法改革的内部人士撰写的著作或文章，如魏文伯、张志让、王怀安、周道鸾、张慜、蒋惠岭等司法前辈。
与传统学术著作相比，本书更侧重梳理制度逻辑，使用的比较材料、实证数据、案例分析不多，也未附表格图示。写作过程中，参考了不少学界先进、实务前辈的作品，虽未作综述，但都按照学术规范一一引注。总体而言，除涉及制度史的部分，本书素材主要来自改革实践。全书主体内容本已在2021年夏天完成，由于我当时正参与推动民事繁简分流改革试点成果入法等工作，其间经历了一些观点之争，生出不少新感悟，所以对书稿又作了大幅修改。考虑到司法改革始终处于“进行时”，如果工作不停顿，书稿不杀青，这本书就永无面世之日了。所以，2023年初，根据党的二十大精神增补相关内容后，最终决定交付出版。
全书除导论外，以十二讲形式展开：第一讲结合废除旧法统的经过，讲述新中国如何借鉴苏联司法制度，积极运用根据地法制建设经验，探索建立人民司法制度和制定《人民法院组织法》的过程。第二讲通过三个历史阶段的划分，描述改革开放之后司法改革的主要历程，以及《人民法院组织法》的历次修改情况。第三讲梳理我国既往改革的经验教训，归纳司法改革的政治逻辑和决策机制，解释过去一些改革为何屡遭“梗阻”，新时代的改革又如何成功，并形成了领导小组、改革试点、督察评估等改革方法论。希望尽快了解当代中国司法制度的读者，也可以先跳过前3讲的基础铺垫，直接进入第四讲，但我个人推荐的阅读顺序是，先快速泛读前3讲，对新中国司法制度的发展脉络和改革推进模式有一个框架性认识，待读完后9讲之后，再精读前3讲，可能会有与前期泛读完全不一样的感悟与体验。
本书第四讲着重梳理新中国政法体制的形成、完善和发展，揭示党管政法、党管干部、党组制度在司法领域的体现，以及党支持司法的制度保障。第五讲立足人民代表大会制度这一根本政治制度，全面阐述人民法院由国家权力机关产生、受国家权力机关监督、对国家权力机关负责的形式和内容。关于人民法院的设置模式、组织体系和任免机制，主要也在这一讲展开。第六讲介绍我国四级两审制的历史由来和运行情况，结合正在开展的四级法院审级职能定位改革试点，谈谈最高人民法院的职权配置与职能变化。第七讲侧重谈专门人民法院的设立标准和设置模式，以及我国专门人民法院、专门法庭的发展情况。第八讲、第九讲介绍《人民法院组织法》确定的四大审判组织：独任庭、合议庭、赔偿委员会和审判委员会，以及它们各自的组织特点和决策机制。在此基础上，进入本书的核心内容第十讲，讨论中国法院的审判权力运行机制、司法责任制和法官惩戒制度，展示“让审理者裁判，由裁判者负责”的制度实践。第十一讲、第十二讲回归“制度”与“人事”的关联，着重谈我国的法官制度，既包括《法官法》的制定和修改历程，也涉及法官员额制、法官选任、逐级遴选、绩效考核、职务序列和司法人员分类等改革情况。
从2007年8月至今，我从事司法改革工作已有十六个年头，其间也曾有过瞻前顾后的迷惘、患得患失的彷徨。记得头一年在清华开课时，我布置的期末考试作业，就是假设一个年轻法官遭遇理想与现实的碰撞，在司法改革前夕动了离职念头，请同学们结合所学所悟，写封信给这名法官，谈谈面对改革大潮，该如何作出职业抉择。一位名叫姜周澜的大四学生认真分析辞职利弊、改革得失后，写下这么一段话：
每一代人的青春都不容易，只是在这个集体吐槽的时代，我们太习惯在没有感动别人之前先感动自己，在未到山穷水复之时先选择放弃。……我愿与你一起吐槽，和你一起批判。但更愿能互相箴规彼此挟持，不被一时的利害与一己之悲欢遮了眼睛蒙了心，更愿岁月能让我们从批判走向建设，进一寸有一寸的欢喜，在大时代中做个自由的舞者。
借用这段话，与关心中国司法改革，以及对之有过热爱、迷惘、纠结、彷徨情绪的读者们共勉。也希望本书在介绍中国司法制度方面，能有一些说服力和生命力。
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