情报是政府和军队行动中经过评估的信息是国家实力的重要组成部分，也是事关国家安全、国防和外交决策的基本要素。IntelligenceEncyclopedia Britannica Student and Home Edition,Chicago：Encyclopedia Britannica,2011;and http：globalbritannicacomEBcheckedtopic289760intelligence《大英百科全书》美国是当今世界唯一的超级大国，在国际事务中扮演着极为重要的角色，起着举足轻重的作用。美国在当今国际社会中的地位和作用，使得美国人认为其外交政策就是世界政策。同时，美国又是一个情报大国，必然会全力运用其无所不在的情报服务于自身外交需要，进而谋取符合其超级大国地位的国家利益。依据1947年《国家安全法》建立的国家安全委员会，更是集外交、军事和情报于一体，长期主导着美国国家安全体制的运行，这其中自然包括情报与外交决策关系的处理。因此，美国情报与外交决策的关系问题，是一个理论意义和现实价值都十分重要的课题，是一个值得深入探讨的问题。第一节主要概念要想深入研究情报如何服务于美国的外交决策，首先必须界定并解析几个最基本的概念，即本书所要探讨的情报、外交决策、美国外交决策等的含义。美国情报与外交决策研究绪论一、情报概念的取舍情报的概念本可追溯至相当久远，其演变也较为复杂，但本书研究的主题是现代意义上的美国情报与外交决策关系，因此舍其古义而从今义开始考察，舍其一般意义而从西方，尤其是美国政界、学界开始考察。这样，其一有利于与时俱进，即在研究时限上以第二次世界大战之后为重点，凸显情报的现代含义；其二有利于内外有别，即在研究内涵上区别于我国以图书、文献资料为主要研究对象的普通情报学；其三有利于有的放矢，即贴合美国情报研究的现行体例，便于随时保持对国外、尤其是美国最新研究成果的及时跟进和转化。美国现代情报理论先驱谢尔曼肯特认为，情报是位高权重者捍卫国家福祉必备的知识。Sherman Kent,Strategic Intelligence for American World Policy,Hamden,Connecticut：Archon Books,1965,pxxi此种必备的知识涉及两种政策：一是谋求国家繁荣与世界秩序的外向性政策；二是谋求国家安全稳定的防卫性政策。二者均与他国紧密相关，前者事关他国国情，后者事关他国意图。因此，这样的知识又具备了对外和高级的含义和层次。他还进一步指出，战略情报更是事关国家存亡的知识，ibid是国家战时和平时外交关系所依据的知识。ibid,pxxii这一看法对美国情报与外交决策关系研究影响深远。《大英百科全书》中的情报，则是政府和军事行动中有关其他国家或非政府行为体（通常为敌人或对手）实力、行动和可能行为方式的评估性信息。IntelligenceEncyclopedia Britannica Student and Home Edition,Chicago：Encyclopedia Britannica,2011;and http：globalbritannicacomEBcheckedtopic289760intelligence这一定义与肯特的观点可谓异曲同工，同样侧重于情报在国际关系中的角色定位，只不过将肯特笔下的知识换成了评估性信息。艾布拉姆舒尔斯基（Abram NShulsky）对肯特情报定义中的知识展开作了进一步解释，认为其是执行外交政策等重大决策所必需的知识，是肯特所认为的国家安全政策的基础。Abram NShulsky,Gary JSchmitt,Silence Warfare：Understanding the World of Intelligence,3rd edition,Washington,DC：Brasseys,Inc,2002,p169而约翰马卡特尼（John Macartney）除了赞同情报是一种知识之外，更是直截了当地提出情报是为政府决策者、计划制定者和实施者提供专门定制的对外信息支援服务。参见John Macartney,How Do You Define Intelligence?,Intelligencer 6,no1,Jan1995http：intellitmuskingumeduwhatis_folderwhatisintelintrohtml马卡特尼注意到了情报是一种支援性的服务，充分考虑了情报作为一种知识产品对于决策者而言的不可或缺性。美国外交关系委员会研究报告的看法与马卡特尼的观点不谋而合，同样认为情报是为政府内部的决策者或其他行动者准备的、无法公开获得的信息或至少部分地基于该信息的分析。Council on Foreign Relations,Making Intelligence Smarter：Report of an Independent Task Force,New York,NY：Council on Foreign Relations,1996http：wwwfasorgirpcfrhtml无论是积极性知识，还是评估性信息，情报本质上就是一种特定的知识；无论是提供专门或定制的服务，还是准备特殊的信息或分析，情报本质上还是一种针对特定用户的服务。因此，本书所指的情报，是服务于决策需求的特殊知识，主要涵盖知识和用户两个方面的要素。二、外交决策相关概念在深入探讨外交决策相关概念之前，有必要简要介绍有关决策的概念。与情报相似，决策概念的历史也相当悠久，但其现代含义却是从工业革命之后方才出现的，而决策研究的代表人物当属赫尔伯特亚历山大西蒙（Herbert Alexander Simon）。西蒙因经济组织内的决策过程进行的开创性的研究于1978年获诺贝尔经济学奖，他提出的决策模式理论这一核心概念，为当前极受重视的决策支持系统DSS（Decision Support System）奠定了理论基础。在其代表作《管理决策新科学》中西蒙就曾指出：为了了解决策的含义，就应将决策一词从广义上予以理解，这样，它和管理一词几乎同义。赫尔伯特A西蒙：《管理决策新科学》，李柱流、杨浚澄译，北京：中国社会科学出版社，1982年版，第33页。 西蒙决策理论的要点可归纳为：决策贯穿整个管理过程；有限理性模式；决策过程分为四个阶段，即情报活动、设计活动、抉择活动和审查活动，各阶段本身又是一个复杂的决策过程；组织性决策可分为程序化和非程序化决策；满意准则替代最优准则等。由此可见，决策既可以看作是一种过程，又可以看作是一种方式，还可以看作是一种结果。值得注意的是，西蒙的决策过程四阶段理论，将情报活动视为第一阶段，直接体现了情报在决策中的首发地位和重要作用。可见，现代意义上的决策，是指导、管理的首要职能，并渗透到计划、组织、控制、协调等各个领域。按决策性质，可分为规范性决策和非规范性决策；按决策范围，可分为宏观决策和微观决策；按决策过程，可分为突破性决策和追踪性决策；按决策目标，可分为单目标决策和多目标决策等等。参见夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海：上海辞书出版社，2009年版，第1187页；也有学者将其分为常规型决策和非常规型决策、最优决策和满意决策、集体决策和个人决策等，参见李新旺：《决策心理学》，开封：河南大学出版社，2003年版，第4页。决策学延伸而来的外交决策学，研究的是国家外交政策的制定过程，是国际政治学中外交政策分析的一个重要组成部分，即用信息论、控制论、系统论、组织理论、认知理论等研究方法分析外交决策的机制和过程，以及这些机制与过程对政策制定的影响。这就为外交决策与美国情报有机融合的研究提供了好的借鉴和理论支撑。简而言之，外交决策即一个主权国家对于外交政策做出决定的过程。赵晓春：《发达国家外交决策制度》，北京：时事出版社，2001年版，第4页。值得注意的是，外交政策与对外政策在英文中是同一词组，即foreign policy。外交决策（foreign policy decisionmaking）有时也被译为对外政策制定（英文有时也写为foreign policy making或foreign policy formation等）。作为国家公共政策的一种，对外政策所针对的是本国管辖范围之外的事务。对外政策同样是形成于一国之内的政策，但与对内政策不同，它是指向或应用于国家的外部环境中。与一般性的决策相比，外交决策有着自身的特殊性。外交决策本身的若干重要特点，施奈德将其总结为十个主要特点，参见 Richard CSnyder,HWBruck,and Burton Sapin,eds,Foreign Policy Decision Making：An Approach to the Study of International Politics,New York：Free Press of Glencoe,1962,p104就对情报工作提出了若干要求：目标、计划及解释的范围大，需要集中的不同观点多，信息来源广，这就要求服务于外交决策的情报必须不断扩大其收集范围和规模；信息来源不可靠，信息分类难，决策环境复杂和不确定，结果也难以预测和控制，相对缺少实验和验证的机会，这就要求服务于外交决策的情报、尤其是情报分析，必须注重准确性与费效比，也让情报容易背负许胜不许败和成为替罪羊的重担；对象庞杂并会带来敌意和不满，这就要求服务于外交决策的情报必须不断改进情报收集与反情报手段；判断问题性质所需时间较长，这就要求服务于外交决策的情报必须重视战略情报的长远规划；组织效率和政策后果难判，有可能出现基本价值观的冲突和全面妥协的必要性，这就要求服务于外交决策的情报必须注意防止情报政治化的问题。界定美国外交决策这一概念之前，有必要对外交决策的理解再作进一步的阐释。简而言之，外交决策有广、狭义之分。一般意义上的外交决策可称为狭义的外交决策，与战争决策存在明确的界限，与安全决策或战略决策存在一定的区分；而政治意义上的外交决策则是广义的外交决策，与战争、安全、战略决策存在相当的交集，甚至成为难以分割的一个有机整体。在涉及美国外交决策研究时，这一点显得尤为突出。相较于一般意义上的外交决策而言，美国外交决策有其共性与个性的一面。共性之处在于都是针对对外政策的决策；个性之处在于美国对外政策的特色内涵和外延。因此，在深入探讨之前，有必要对美国外交决策这一概念的特色内涵和外延加以明确的界定。外交在美国不长的历史中一直处于十分重要的地位。对于这一点，首先在美国建国初始第一届政府的构成中就得到了充分的体现。当时的美国联邦政府行政部门仅仅设立了三个部，而负责外交事务的国务院就是其中之一。1789年美国联邦政府初建时，行政部门只设立了陆军部、财政部和国务院三个部门。参见李道揆：《美国政府和美国政治》，北京：商务印书馆，1999年版，第447页。其次，美国政府行政部门的构成一直在不断演变之中，但负责外交事务的国务院却始终保持着核心部门的重要地位。可见，外交在美国治国之初就扮演着极为重要的角色并一直延续至今。因此，美国的外交决策在某种意义上具备了国家安全战略决策的含义。换言之，美国外交决策与国家安全战略决策密不可分、相辅相成。外交决策的英文原文是Foreign Policy Decision Making，因而，只要是与Foreign Policy（对外政策）相关的决策，都是外交决策的研究范畴；进而，只要与美国对外政策相关的决策，也自然就是美国外交决策研究理应涵盖的范围。按照《大英百科全书》的定义，对外政策是指导一国与他国交往的行为和关系的总和。外交则是对外政策的工具，而战争、联盟以及国际贸易都是其表现形式。参见http：globalbritannicacomEBcheckedtopic213380foreignpolicy这一定义明确指出战争是作为对外政策工具的外交的表现形式，那么战争决策就是外交决策的自然延伸，即外交决策研究理应涵盖战争决策研究。维基百科还专门针对美国给出了更为具体的定义，美国的对外政策是美国与他国交往的方式，并为美国的机构、公司和公民设定交往的标准。这种政策包括确定国家利益以及维护国家利益和实现政策目标的战略。按照美国国务院的《对外政策方案》，美国对外政策的正式目标是建立一个符合美国人民和国际社会利益的更加安全、民主和繁荣的世界参见http：enwikipediaorgwikiForeign_policy_of_the_United_States这一定义将美国的对外政策提升到了战略的高度，从而也就将美国的外交决策上升到了国家战略决策的高度。综上所述，美国外交决策一般而言，是指在涵盖战争、战略等意义上的广义外交决策，这是美国特色的外交决策。本书中的美国外交决策，即以这一意义为研究基础。第二节研究意义一、为何研究情报与决策情报与决策天生血脉相连。任何决策都必然面对一种特定的环境，部分是已知的、可控的，部分则是未知的、不可控的。因此，能否正确而有效地进行决策，在很大程度上取决于决策者们对未来变化的认识能力和判断能力。遗憾的是，人类受自身认知能力所限，对未来变化的规律及其可能产生的各种影响还所知不多，判断能力自然受限，从而导致决策不得不在一种不确定的条件下做出。不确定即意味着风险，因此，也可以说，决策就是一种风险投资。然而，所有的决策者都希望其所做出的决策应该是正确的，或者至少是风险最低、收益最大的，否则，它就不可能导致正确的行动或理想的结果，也就不可能审时度势地把握住未来稍纵即逝的机会，从而避免利益攸关方不必要的损失。广义上讲，决策的基础是信息，准确和充分的信息是进行正确决策的必要前提；但在客观上，决策者们能够获得的信息都存在着不同程度的不确定性。那么，如何才能最大限度降低决策者们所获信息的不确定性，并做出决策者们所期望的正确决策呢？其实，肯特笔下屡屡提及的知识，就是所有决策者求之难得却不得不求的决策信息情报。正所谓知彼知己，百战不殆，只有在充分掌握相关知识的前提下，才能做出正确的决策，从而获得最终的胜利。肯特还曾经感叹，美国要向每一个联合国新成员国派驻使团，在事关政治、经济、军事等诸多领域，这些新成员国少有不给美国决策者增添麻烦或提供机会的。华盛顿的多数决策都难免涉及不同程度的困难选择，许多还涉及数目可观的款项。它们要求决策者在知晓的背景下作出选择。殖民时期可以视而不见的众多事项，现在都必须有所了解，而且是通过我们自身的情报努力加以了解。Sherman Kent,Strategic Intelligence for American World Policy,Hamden,Connecticut：Archon Books,1965,pvii在肯特眼中，只有通过情报的努力，才能使决策者对众多事项有所了解并进而拥有对决策背景的知晓。由此可见，只有经过情报分析专家充分而适当过滤和加工的信息，才能成为决策者们敢于决策和善于决策的信息来源和可靠支撑。如果人为切断这种情报与决策之间天生的血脉相连关系，那么任何决策都可能掉入盲目轻率的陷阱。二、为何研究情报与外交决策外交决策自身的特殊性，决定了其对情报需求的特殊性。首先，外交决策对象的特殊性要求涵盖方方面面的情报支撑。外交决策的对象是一国所面对的国际问题和对外事务，牵涉到国家在国际关系中的行为、目标、宗旨、原则等诸多因素。没有相对全面的情报作为决策的基础，外交决策者就很难对其通盘把握、灵活掌控。其次，外交决策的重要地位要求更高质量的情报服务。在当今世界全球化趋势迅速发展、全球性问题日益突出的情况下，一个国家的安全保障和社会经济发展，越来越取决于其与外部世界的关系，越来越取决于其外交政策的正确与否。外交决策在各国政府议事日程中占据着至关重要的地位。而国际问题和对外事务突发性强、变化迅速等特点自然就要求更快、更好的情报服务。第三，不同层次的外交决策要求不同的情报服务。战略决策注重对决策对象的持续性情报分析，更加强调情报的全面性和针对性。危机决策侧重对决策对象的及时性情报跟踪，更为重视情报的准确性和时效性。战争决策重视对作战对象相关情况的全方位掌控，更加突出情报的多样性和客观性。常态决策偏重对决策对象某方面的深入了解，更加注意情报的持续性和稳定性。最后，外交决策程序的各个环节都需要情报的参与和支持。一般而言，外交决策过程通常包括发现问题、确定目标、拟定方案、选择方案以及实施、反馈和修正方案等环节，每一环节都有不同的情报需求。三、为何研究美国情报与外交决策一方面，美国外交决策在其国家决策中占有十分重要的地位。在当今一超多强的国际格局之中，独占一超的美国所作出的外交决策对国际关系有着举足轻重的影响，影响所及当然也包括中国在内。经过不断的调整和发展，美国外交决策形成了一套独具特色、相对成熟的机制，这样的机制和程序本身就值得研究和探讨。另一方面，美国的情报工作综合水平是无可争议的当今世界第一，而美国情报最为重要的功能之一，就是为其外交决策提供坚实可靠的支撑。美国情报如何能在相对短的时间里发展壮大？这样的发展壮大与其服务于外交决策的质量有何关系？外交决策的是非功过是否对美国情报的发展意义重大？二者之间应该建立并维持何种关系，以便更好地维护并拓展美国的国家利益？诸如此类的问题无一不令人深思、引人探究。
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