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| 編輯推薦： |
本书具有行业指导价值，并能填补市场空白。
目标读者定位精准，需求度高，主要针对政府机构及地产商。
迎合市场需求，社会价值巨大。《国家新型城镇化规划（20142020年）》出台，本书可以指导各地城市政府和城市运营商快速高效地进行多规合一的具体操作，改善未来新型城镇化的规划管理效果，提升城镇化发展的总体质量。
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| 內容簡介： |
本书针对国内近期多规合一
的热点问题，运用城市运营与规划整合的创新理论研究和解读了多规合一
的理念和内涵，提出了如何以寻求城市价值最大化的创造与实现为目标，以中国特色的城市运营理论和实践为基础的规划整合理念和方法理论，以及以五规合一
为核心的规划整合方法和操作路径，最终回答了规划如何为新型城镇化服务、如何为城市创造价值的终极问题。
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| 關於作者： |
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林竹，工学博士，哈佛大学肯尼迪管理学院MPA，梅森学者（Mason Fellow），新泽西州立大学汉弗莱学者（Humphrey Fellow）。林竹先生现任职中国中信公司，专注于新型城镇化PPP与城市运营商业模式的创新研究与实践。
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| 目錄：
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序言Ⅸ
前言Ⅺ
第一章绪论1
第一节理论基石3
第二节创新与逻辑10
第三节启示18
第二章城市运营相关理论与实践21
第一节城市发展与城市管理23
第二节城市经营与城市运营30
第三节国外案例35
第四节中国实践41
第五节启示49
第三章规划整合相关理论与实践53
第一节欧美国家城市规划理论与体系发展演变55
第二节中国城市规划理论与体系发展演变63
第三节规划整合的相关实践与理论探索74
第四节启示88
第四章基于城市运营的规划整合模式创新89
第一节中国特色的城市运营模式91
第二节规划整合：城市运营的灵魂103
第三节基于城市运营的规划整合原则110
第四节规划整合的项目实践应用112
第五节启示123
第五章规划整合模式之一：五规的比较分析125
第一节多规合一的现行方法与探索127
第二节实践与思考127
第三节五规要素分析整合的工具与方法146
第四节启示152
第六章规划整合模式之二：战略发展概念规划的组织整合153
第一节战略发展概念规划概述及常规编制方法155
第二节实践与思考157
第三节概念规划整合的工具与方法创新177
第四节启示190
第七章规划整合模式之三：控制性详细规划的组织整合193
第一节常规编制方法195
第二节实践与思考198
第三节控制性详细规划整合的工具与方法232
第四节启示240
第八章规划整合模式之四：规划整合价值后评价243
第一节规划整合价值后评价体系245
第二节规划整合模式的理论及其适用性265
第三节启示267
总结269
附录275
附录一项目首期调查清单277
附录二五规一致性及因子影响度调查问卷279
附录三规划征求意见汇总284
附录四采纳意见汇总286
附录五多部门意见分析汇总287
附录六规划协调度分析288
参考文献289
致谢301
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| 內容試閱：
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城市的价值如何创造？创造的基础是什么？创造的方法和途径又是什么？这些是人类城市化历史进程中永恒的课题。城市作为人类文明发展的载体和结晶，充分体现了城市所在地人民的智慧、劳动以及城市各种资源要素综合形成的成果和财富。
诚然，答案是多解的。基于不同的地域、文化、信仰、资源禀赋等客观条件的差异，城市的形成进程不同，城市价值的累积和实现途径也不同，但人们对城市价值的理解正在形成趋于一致的认识。纵观古今中外知名或不知名的城镇发展历程，可以发现一个客观共性，城市的资源禀赋仅仅构成了城市的价值基础，规划作为人类文明的重要工具创造了城市价值，劳动和投资实现了城市价值。
鉴于中国特殊的国情和城镇化发展路径，规划创造城市价值的方式在过去30多年的中国城镇化进程中得到充分的演绎。体现政府政策意志的城市规划推动了人类历史上最大规模的城镇化进程，中国走出了一条具有中国特色的城镇化道路，同时也为城市规划、城市建设、城市管理等与城镇化相关的领域创造了前所未有的实践探索和理论创新机遇。
2013年12月，中央城镇化工作会议召开，会议明确提出新型城镇化的国家战略；2014年3月，《国家新型城镇化规划20142020年》出台，阐明了市场主导、政府引导的城市发展方向；在一系列的新型城镇化创新政策驱动下，基于市场化运作理念的城市运营模式应运而生。然而，中国的城市运营实践目前缺乏充分的学术关注和理论指导，基于城市运营模式的规划理念、规划方法和规划编制技术的理论研究总体上是落后于实践发展的，尤其是基于城市运营模式的多规合一，目前仍是一个相对空白的学术和理论研究领域。
显然，国家从战略层面已经意识到，规划体系与编制技术现状滞后于城镇化发展目标的事实。中国独特的城乡空间规划管理体制形成了多个部门的多规局面，并因此产生诸多城市不协调发展的弊端。党的十八大确定城镇化为国家战略后，李克强总理在2013年年初提出了城镇化过程中的三规合一社会经济发展规划、土地利用规划和城市总体规划的问题，逐步引起各地方政府和学术界的高度关注。《国家新型城镇化规划20142020年》也明确提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一。2015年12月召开的中央城市工作会议指出：要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进多规合一；2016年2月6日国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一等一系列新观点、新措施。我们可以从上述一系列政策层面的信息中解读出一个共同点多规不合一向多规合一转变是新型城镇化发展的必然要求。越来越多的省市相继在政府的规划管理层面进行了两规合一三规合一四规叠合
等一系列实践探索。可以说，这是中国城市规划界的一场深刻的大变革。然而，在变革实践的背后，有诸多的深层次问题需要进行深入探讨：多规合一是否就等于规划整合？规划整合的内涵和方法是什么？新型城镇化究竟需要多规合一还是需要规划整合？可以说，无论在政府管理层面还是理论研究层面，多规合一引发的规划整合问题正在逐步成为新型城镇化战略目标下的核心问题之一，规划如何为新型城镇化服务、如何为城市创造价值，是所有城市管理者和城市规划从业者面临的挑战和难题。
目前，围绕规划整合主题的绝大多数实践和最热门的学术讨论基本上集中在以政府为主导的城市经营模式下进行，而各种类型的规划，则更多扮演着自上而下的规划行政推手角色。究其原因，在中国现行的独特城乡管理体制下，政府推动、政府主导
的城市规划、建设与管理一直是多年来中国城市发展的主流模式，这种模式也因此成为城市经营理论与一系列规划编制技术和管理理论的研究及发展基础。随着新型城镇化战略提出进一步发挥市场在资源配置中的主导地位的目标，推动基于城市运营模式的规划整合实践和理论研究已经成为市场、政府以及理论界的当务之急。
本书以探求城市价值最大化的创造与实现为目标，力求在探索总结中国特色城市运营实践模式特征的基础上，阐述规划整合的理念和方法论，进而提出以五规合一（五规为国民经济和社会发展总体规划、土地利用总体规划、城市总体规划、交通规划、环境保护规划）为核心的规划整合模式的创新理论体系。
笔者期望，借助本书的研究成果，城市决策者、城市规划管理者、职业规划师以及城市综合开发运营和房地产投资开发领域的从业人员，可以更清晰、更深入地认识新型城镇化战略下城市运营的模式特征和运行机制，能够参考运用本书总结提供的规划整合技术与方法，更科学地实现政府、市场与公众的利益和目标平衡，更高效地整合土地、产业和资本等城镇化发展的关键要素资源，在每一个项目、每一个城镇、每一座城市开发建设与运营管理的具体操作中创造更大的价值，实现更高的新型城镇化发展目标，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念落到实处。
城市的价值如何创造？创造的基础是什么？创造的方法和途径又是什么？这些是人类城市化历史进程中永恒的课题。城市作为人类文明发展的载体和结晶，充分体现了城市所在地人民的智慧、劳动以及城市各种资源要素综合形成的成果和财富。
诚然，答案是多解的。基于不同的地域、文化、信仰、资源禀赋等客观条件的差异，城市的形成进程不同，城市价值的累积和实现途径也不同，但人们对城市价值的理解正在形成趋于一致的认识。纵观古今中外知名或不知名的城镇发展历程，可以发现一个客观共性，城市的资源禀赋仅仅构成了城市的价值基础，规划作为人类文明的重要工具创造了城市价值，劳动和投资实现了城市价值。
鉴于中国特殊的国情和城镇化发展路径，规划创造城市价值的方式在过去30多年的中国城镇化进程中得到充分的演绎。体现政府政策意志的城市规划推动了人类历史上最大规模的城镇化进程，中国走出了一条具有中国特色的城镇化道路，同时也为城市规划、城市建设、城市管理等与城镇化相关的领域创造了前所未有的实践探索和理论创新机遇。
2013年12月，中央城镇化工作会议召开，会议明确提出新型城镇化的国家战略；2014年3月，《国家新型城镇化规划20142020年》出台，阐明了市场主导、政府引导的城市发展方向；在一系列的新型城镇化创新政策驱动下，基于市场化运作理念的城市运营模式应运而生。然而，中国的城市运营实践目前缺乏充分的学术关注和理论指导，基于城市运营模式的规划理念、规划方法和规划编制技术的理论研究总体上是落后于实践发展的，尤其是基于城市运营模式的多规合一，目前仍是一个相对空白的学术和理论研究领域。
显然，国家从战略层面已经意识到，规划体系与编制技术现状滞后于城镇化发展目标的事实。中国独特的城乡空间规划管理体制形成了多个部门的多规局面，并因此产生诸多城市不协调发展的弊端。党的十八大确定城镇化为国家战略后，李克强总理在2013年年初提出了城镇化过程中的三规合一社会经济发展规划、土地利用规划和城市总体规划的问题，逐步引起各地方政府和学术界的高度关注。《国家新型城镇化规划20142020年》也明确提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一。2015年12月召开的中央城市工作会议指出：要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进多规合一；2016年2月6日国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一等一系列新观点、新措施。我们可以从上述一系列政策层面的信息中解读出一个共同点多规不合一向多规合一转变是新型城镇化发展的必然要求。越来越多的省市相继在政府的规划管理层面进行了两规合一三规合一四规叠合
等一系列实践探索。可以说，这是中国城市规划界的一场深刻的大变革。然而，在变革实践的背后，有诸多的深层次问题需要进行深入探讨：多规合一是否就等于规划整合？规划整合的内涵和方法是什么？新型城镇化究竟需要多规合一还是需要规划整合？可以说，无论在政府管理层面还是理论研究层面，多规合一引发的规划整合问题正在逐步成为新型城镇化战略目标下的核心问题之一，规划如何为新型城镇化服务、如何为城市创造价值，是所有城市管理者和城市规划从业者面临的挑战和难题。
目前，围绕规划整合主题的绝大多数实践和最热门的学术讨论基本上集中在以政府为主导的城市经营模式下进行，而各种类型的规划，则更多扮演着自上而下的规划行政推手角色。究其原因，在中国现行的独特城乡管理体制下，政府推动、政府主导
的城市规划、建设与管理一直是多年来中国城市发展的主流模式，这种模式也因此成为城市经营理论与一系列规划编制技术和管理理论的研究及发展基础。随着新型城镇化战略提出进一步发挥市场在资源配置中的主导地位的目标，推动基于城市运营模式的规划整合实践和理论研究已经成为市场、政府以及理论界的当务之急。
本书以探求城市价值最大化的创造与实现为目标，力求在探索总结中国特色城市运营实践模式特征的基础上，阐述规划整合的理念和方法论，进而提出以五规合一（五规为国民经济和社会发展总体规划、土地利用总体规划、城市总体规划、交通规划、环境保护规划）为核心的规划整合模式的创新理论体系。
笔者期望，借助本书的研究成果，城市决策者、城市规划管理者、职业规划师以及城市综合开发运营和房地产投资开发领域的从业人员，可以更清晰、更深入地认识新型城镇化战略下城市运营的模式特征和运行机制，能够参考运用本书总结提供的规划整合技术与方法，更科学地实现政府、市场与公众的利益和目标平衡，更高效地整合土地、产业和资本等城镇化发展的关键要素资源，在每一个项目、每一个城镇、每一座城市开发建设与运营管理的具体操作中创造更大的价值，实现更高的新型城镇化发展目标，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念落到实处。
第一节中国特色的城市运营模式
一、城市运营的模式特征
从实践层面来说，城市运营出现在2010年前后，在城市经营理念导向下，国内大规模城市开发对资本和产业等资源产生了巨大的需求，国内部分城市政府开始寻求与具有大规模融资能力的房地产开发商合作，通过大规模的一级开发或成片二级开发进行新城或新区开发，并冠以城市运营的标签，开始了自发的城市运营模糊实践。河南郑州的雁鸣湖、成都的郫县都出现了类似的项目运作。
从理论层面上细究，我国的城市运营可以借鉴欧美国家城市管理的部分相关理论，但又不完全等同于目前国内现行的城市经营的主流观点和理论表述。从现状情况看，我国的城市运营理论体系尚未形成，它来源于中国的城市发展实践而且必须接受中国实践的检验。2012年中共中央党校进行了城市运营相关课题研究，将城市运营定义为政府和企业在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程。这个表述强调了政府和企业可以成为城市运营的联合主体，但从内容和实操上未能与城市经营进行实质性区分，尚不能完全概括目前我国实践中城市运营模式的特点。
在市场主导、政府引导的新型城镇化大背景下，城市运营的实践是由城市运营商作为市场主体进行主导，政府作为合作方更多的是担当起引导、服务或裁判的角色。可以这么说，这种以资源整合为核心、多机构合作参与的城市运营模式实际上就是中国特色的PPP模式。城市运营商在城市规划的前期就开始参与，与政府一起进行区域和城市的规划，进行产业资源与社会资本的整合操作，共同打造新的城市区域。就本书的主要实证案例中信城市运营实践来看，其交易模式是由城市政府设定合作区域的城镇化发展目标，提供特定区域的土地资源、政策资源；城市运营商则作为合作对象通过市场化的机制和平台，提供策划规划、资本运作、产业运作以及开发运营等产业链条的服务。规划作为城市运营的核心内容，整个过程都伴随着反复的、动态的经济测算，以保证市场的合理性；同时，在规划的制定、修改和审核等环节中，通过多次公开征询公众意见，以提高公众的参与度。因此，从实际效用的角度看，城市运营更贴近于美国的城市经理制。
经综合国内外相关理论观点，分析归纳苏州工业园区、康巴新城、广州亚运城以及希腊雅典奥运村、美国加州圣何塞市等大量的国内外典型城市综合开发运营案例和实践的经验、特点，成功运作的城市运营实践具有以下模式特征：
1市场主导，政企合作
新型城镇化背景下的城市运营是以市场为导向，充分整合市场资源，对目标区域进行策划、规划和整体运作以达到预定目标。城市运营商作为独立的市场化组织，在肩负重要的社会责任的同时，更加符合市场需求，能够承担起促进城市健康发展、有序建设的任务。城市运营为政府与市场提供了一个完美的合作可能，通过将企业的市场属性与政府的政策属性相结合，以市场为主导，以城市持续发展为目标，打造政企合作的PPP创新模式，并基于市场化方式建立特定的交易结构。在法律许可的特定框架下，政府公共部门与社会资本具有社会责任感通过授权特许经营的方式合作，发挥各自资源优势，为城市基础设施投资和运营提供服务，实现政府公共部门承担的社会职能，同时为企业带来经济效益的一种新型公共事业投资管理模式。
2产业集成，资源共享
国家城镇化战略全面推动了城乡相关产业的发展，产生了巨大的产业需求和市场机会。2013年，中国的城镇化率已达537%，从城镇化发展的理论与一般规律来看，我国已经从以城市开发为特征的阶段逐步过渡到以城市运营为特征的阶段。从内涵上看，城市运营已经完全超越了单纯住宅二级开发或商业二级开发的房地产概念和运作模式，强调人文价值、产业发展和城市资源的整合配置与城镇总体功能平衡发展，以复合业态为主要特征，涵盖了居住新城开发、城市商务办公、产业园区、休闲旅游、商业贸易等不同主题的房地产业态，以及环保产业、基础设施、健康医疗等城市级公共设施和公共服务产品的投资和运营。
因此，城市运营模式要求对多种资源进行有效整合，需要具有多种背景且资源互补、能力互补、机制互补的机构共同合作推动，并以市场为导向进行城市资源重新配置以及城市价值再创造，从而达到满足政府、市场和公众的共同要求。城市运营商需要针对不同区域所处的城镇化阶段，综合城市自身产业基础以及未来产业发展规划，利用自身强大的产业运作和资源整合能力，对城市或区域进行产业导入和升级，以产业提升促进城镇化、促进城市经济与土地价值的增长。
3规划整合，协同发展
新型城镇化在客观上推动着各地城市规划管理理念和模式的转变。在城市综合开发与管理运营过程中，规划必须与土地使用、公共财政、基础设施、环境政策、产业政策等政策紧密结合、协调运作，以综合调控城市的综合开发运营进程。目前，我国各地的区域与城市规划仍然处在多规不合一的状态，城市的社会经济发展规划、产业规划、城市总体规划、土地规划、区域控制性规划和修建性详细规划等编制权分散、规划层级不一、规划之间往往存在冲突等，给城市发展带来了许多负面的影响。
从世界各地的城市综合运营案例的发展规律来看，城镇化发展的动力来源于城市各种要素的有效集聚，在于城市各项基本与非基本产业功能的累积增强，产业的发展带来经济的流动和人口的增长。因此，城市内部各种经济部类之间的活动、城市内外部之间的活动,以及各种城市发展相关利益主体之间的活动，都必须在空间、时间、内容和逻辑上运用科学的规划整合工具达到最大限度的发展协同。
4远近结合，战略导向
新型城镇化战略提倡把生态文明理念全面融入城镇化进程，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。因此，城市运营提倡的是绿色、可持续发展的理念，追求的是城市未来的价值。但在市场主导的模式下，在目前各地城市追求GDP的政绩观下，近期、中期和远期的目标和利益是一个现实的挑战。这需要高度重视城市生态环境的保护和利用。同时，因为城市运营目标是实现城市的综合效益，其提倡的可持续发展也并非简单的生态可持续，而是社会、经济和环境多维度可持续的概念，也就是在保持自然资源的质量及其可提供服务的前提下，在不超出生态系统远期涵容能力的情况下，使城市经济发展的现实净利益增加到合理的水平，从而在不牺牲下一代人利益的前提下最大限度地提高当代人的生活品质。
5系统优化，整体提升
城市运营的运作对象是城市，不论是面向旧城的改造，还是新城的开发，都深层次地影响到人口规模、土地规模、区域交互、生态环境以及经济总量等方方面面，实际上面对着一个巨大的系统，因此，城市运营就是一个包含了各种必需的城市要素的动态系统工程，城市运营的目的就是要通过对城市内外部资源的整合，使城市系统的明天比今天更优化，更美好。
《雅典宪章》简单明了地描述了现代城市的四大基本功能：生活、工作、交通和休憩。这四大功能既是城市功能，也是生活在城市中的人的基本权利。城市运营有别于城市经营的最重要特征就是，最大化地发挥市场在城市资源最优化配置的主导作用，从而使城市的整体功能平衡提升，减少顾此失彼、失衡发展，达到产城融合，提高城市竞争力和综合效益，真正实现区域整体价值的提升。
总之，城市运营是一项基于国家新型城镇化战略的投资行为，属于战略型投资，是推动中国新型城镇化发展的创新型市场平台。具备市场导向、产业集成、远近结合、规划整合以及系统优化模式特征的城市综合开发运营实践，总体上具备满足政府、市场和公众共同诉求并获取社会经济综合效益的可能性。
二、城市运营的理念
城市运营脱胎于城市经营模式，是在中国市场经济体制转型的背景下产生的创新型城市综合开发运营模式，也是城市管理发展到一定阶段的必然成果。城市运营与城市经营虽只一字之差，但在理念、机制上却存在着重大差异。其核心是机制、主体上的不同。城市经营强调政府主导，政府是城市经营的主体；城市运营强调市场主导，企业是城市运营的主体。
具体地说，在城市经营中，政府负责主导前期的城市规划和后期的城市建设、管理工作，通过招商引入特定企业，企业通过招拍挂等合法方式获取已明确规划功能的土地进行投资开发建设，或者在特定规划范围内进行以土地整理为核心的土地一级开发，通过完善城市基础设施建设，提高土地价值和价格，从而获取经济效益。而城市运营商从城市发展的前期就参与或主导区域或城市的策划和规划，利用市场的手段，在城市综合开发的全过程进行产业资源与社会资本的整合操作，提升土地价值和城市的综合竞争力，实现区域整体效益的最大化。
城市经营是一个比较宽泛的概念，可以从广义和狭义两个方面来理解。狭义的城市经营主要侧重对城市可经营性资产的市场化运作，通过市场来配置城市资源，达到城市增值的目的。广义的城市经营主要是政府行政领导下的一种公共管理模式，即通过对城市管理体制的安排，调动社会各方力量参与城市的建设和发展，弥补政府作用的有限性，从而提高政府的服务质量和管理效率，达到发展城市的目的。城市运营却是一个城市资源的市场化过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然资本、人力资本及其相关的延伸资本通过资本运作方式推向市场平台，由市场中那双无形的手来调节供需，从而实现城市资源的最优化配置。而如何高效合理地进行资源整合，达到新型城镇化的战略目标，首先需要明确的是在城市丰富的资源要素中，哪些是关键要素。
学者张卫东指出，土地、资本和劳动力是现代社会的三大基本生产要素，三者的有效结合与运作可以使城市综合效益不断提升。可以这么说，城镇化即是上述三大生产要素在一定制度下不断流动、重组的结果。中国的城市运营以新型城镇化为根本目标，以市场为资源配置的决定因素，因而也将以整合城市基本要素为根本出发点。城市运营的运作主体城市运营商以市场的手段对劳动力进行整合的途径是通过产业要素的聚集影响劳动力的流动，以产业结构的升级带动劳动力结构的优化。同时，从《国家新型城镇化规划（20142020年）》提出的城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一可以看出，产业支撑是新型城镇化的内在动力。从第二章中对政府主导下城市经营模式下的回顾可以看出，城市经营模式更多的是以行政管理手段对土地、劳动力人口等进行强制配置，而对城镇化发展要素，例如产业、资本的市场整合总体上是缺失的。在这种情况下，城市运营利用市场机制和资源的空间配置手段，对土地、产业、资本三大关键要素资源进行整合，以达到提高城市综合效益的目标。这三大要素互为关联、互相作用，也是城市运营的重要组成内容。
因此，在新型城镇化战略目标指导下，在实施城市运营的过程中，土地是基础，产业是保障，资本是核心（如图4-1所示）。具体来说，土地是城市政府提供的最基本物质和空间要素，城市运营通过规划进行土地资源配置，在规划中表现为土地分类结构的划分；产业是土地产生价值的保障，城市运营通过规划推动产业资源的整合，在规划中体现城市空间功能结构；而资本是城市运营中一切潜在的产业活动发生的核心推动力，城市运营以符合市场需求的规划为导向进行资本运作，资本要素资源的整合最终表现为投资流向。
图4-1城市运营三要素
三、城市运营的定义
中央党校运营关于城市运营的定义为：政府和企业在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程。此表述强调了政府和企业可以成为城市运营的联合主体，但从内容和实际操作上未能与城市经营进行实质性区分，尚不能完全概括目前我国实践中城市运营模式的特点。
基于对城市综合开发运营实践项目的经验借鉴、对城市运营特征的总结、新型城镇化发展的目标以及对城市运营中政府与市场关系本质的分析，本书认为：城市运营可以理解为新型城镇化战略与PPP的综合载体模式，其中包含两个层面的含义：（1）城市运营是以市场为导向的、在新型城镇化大背景下诞生的城市综合开发运营模式，与新型城镇化的总体目标一致；（2）PPP模式的含义参考我国财政部《2013年度固定资产投资决算报表主要指标解释》中的定义：公私合作关系（PPP）是指政府与民营机构（或私营企业、国营公司、特定专业领域的企业财团）签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施及其他公共服务设施，并向公众提供公共服务。
PPP模式是20世纪80年代在欧美国家兴起的一种项目运作模式，旨在高度市场化环境下，引导公共机构与私人机构的资源在城市公共设施领域的投资合作，并避免由于市场失灵而造成的投资和建设运营失败。PPP模式通过对社会公共资源和非公共资源的结构化协作和综合利用，在涉及公共利益的投资领域有效地平衡了市场的过度运作所带来的负面影响，同时也克服了公共管理部门由于脱离市场而带来的效率和效益上的缺失，成为以市场经济为主导的欧美国家的一项有效的项目创新模式。区别于以往政府推动、政府主导的传统城镇化模式，新型城镇化的最显著特点为市场主导、政府引导。为配合国家新型城镇化战略的实施，财政部、人民银行以及广东、河南、浙江、吉林、贵州、山西等省市先后出台大量的专门政策文件，大力推动新型城镇化过程中的PPP模式。
综上所述，我们认为，城市运营是指在新型城镇化战略的引导下，以土地运营为基础，以产业运作为保障，以资本运作为核心，以构建产业、文化、交通、生态和人居环境等城市综合系统为目标，通过市场主导、政府引导的PPP市场化运作方式，企业与政府建立平等契约伙伴关系，以前瞻性的策划和城市规划、土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市的功能规模和资源价值，从而获取城市整体资源溢价和投资增值收益的城市综合开发运营过程。
四、城市运营的系统目标
基于上述章节的分析，我们可以达成一个共识，即城市运营是在独特的中国城镇化发展背景下，基于中国自身的城市综合开发运营实践探索演变发展而来的，具有自主创新意义和中国特色的城镇化发展市场模式。因此，在新型城镇化的大背景下，城市运营的根本目标就是实现新型城镇化所包含的城镇发展综合目标。
党的十八大提出了新型城镇化的战略要求，并于2014年出台了《国家新型城镇化规划20142020年》，中国社会各界、资本市场、各类经济主体以及学术界期望从近20年的政府推动、政府主导型的城镇化逐步转变为市场主导、政府引导型的城镇化，并提出了五位一体的战略布局理念，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体格局，要和新型城镇化同步。可以看出，新型城镇化强调多元化价值的协调性和整体性。城市运营是在新型城镇化战略下诞生的城市综合开发运营模式，其根本目标即为实现新型城镇化所包含的城镇发展综合目标。综合上文的实践案例，可以发现，城市运营实际上是一项致力于实现区域产业、文化、交通、生态、人居环境等五位一体系统目标的综合工程。
（一）城市运营的产业系统
城市是现代经济、科技、信息和社会活动的主要载体。城市产业的孵化发展依托于各种各样的城市资源，而产业升级则意味着对城市资源更有效的利用，城市产业的结构调整也将是城市资源的整合与平衡。城市产业的发展必将带动城市经济的提升扩容，促进城镇化的发展。
（二）城市运营的人文系统
我国历史悠久，许多城市都具有丰富的传统人文资源和历史文脉基础，中央城镇化工作会议明确提出，新型城镇化建设要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，这是提出了传承文脉留住记忆的建设要求。在具有中国特色的城市运营中，文脉的保护及延续为城市造就了别具一格的历史文化韵味与传统风貌特色。
城市运营在定位阶段即深入挖掘城市传统，审视城市的人文特征，弘扬传统文化特色，合理继承并发展光大，可以从战略上提升城市形象和品牌。此外，城市运营注重对城市产业的打造升级，而新兴的文化产业是具有高附加值的产业，对城市品质有极大的提高作用，有助于新型城镇化中产业升级目标的达成。因此，城市文化记忆的延续，是城市运营的重要目标之一。
（三）城市运营的交通系统
城市交通是城市经济联系和物质联系的纽带，合理的城市发展空间布局，离不开方便快捷的道路交通网络搭建，而城市居民的出行与交往活动，也离不开完善的城市公共交通设施。因此，城市交通体系完善与否，对城市运营的组织实施有着重要的意义。
城市运营的交通体系完善手段一方面是通过编制合理的交通规划，完成城市交通的空间布局与组织体系搭建，为城市的经济流通、物质流动和居民出行创造良好的基础条件；另一方面可通过引入资本力量，运营商直接参与城市交通设施的实施与建设。完善的交通体系能达到促进土地升值、获取经济效益的目的，并实现投资收益。
（四）城市运营的生态系统
《国家新型城镇化规划（20142020年）》提出推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，在这种情况下，城市运营的重要前提则包括保护生态环境、促进可持续发展，即在市场主导、产城融合的同时，高度重视城市生态环境的保护和利用。而在城市运营的整体价值发展观下，可持续发展包括生态、经济、社会几个维度，其中，生态可持续是提高城市的环境品质、满足新型城镇化要求的基础。
城市运营要谋求可持续发展之路，需要合理挖掘城市的自然资源，杜绝高能耗、高污染、高投入的城市发展方式，全面减少和降低城市发展的战略性资源损耗。同时，在保持自然资源的质量及其所提供服务的前提下，在不超出维持生态系统涵容能力的情况下，使城市经济发展的综合利益得到最大限度的增加。
（五）城市运营的人居系统
在城市自然和人文资源的开发运营中，必须强调城市可持续发展的重要性，重视城市生态景观的维护，力求打造优美的人居环境。建筑大师何镜堂院士提出的两观三性理论认为，人居环境的营造需要遵循整体观、可持续发展观，应该符合地域性、文化性、时代性。地域性是城市赖以生存的根基，文化性决定环境的内涵和品位，时代性体现区域的精神和发展。因此，人居环境的营造是在文化、产业、交通、生态等方面完善的基础上对整体环境品质的提升。
基于以上的系统目标，城市运营不能被认为是简单的房地产一级开发，而是对整个城市资源的整合与调配利用，由此要求城市运营商在环境保护和城市人文再造上更加具有全局意识，这也体现了城市运营对整个区域价值的提升作用。
五、城市运营的运作方式
党的十八届三中全会提出的市场在资源配置中起决定性作用，明确了未来中国经济发展的方向核心问题是处理好政府和市场的关系。2014年3月，国务院正式下发《国家新型城镇化规划（20142020年）》，深入解释了上述理念：正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。显而易见，政府与市场的关系的改变是城市综合开发管理方法改变的根源。
在政府推动、政府主导的传统城镇化下的城市经营中，政府是主导者，同时又是实施主体，市场只是开发建设中的配角；城市综合开发建设的投资多来自政府，在开发管理中更多的是以政府意志为导向，以行政手段为方法进行资源配置，相对市场主导的综合开发建设而言，其对资金和市场风险缺乏准确的预判，对市场的变化不够敏感。目前我国各城市政府正在推行的土地一级开发带有较强的政府属性，资源获取较多的依赖于政府相关部门，属于以政府主导的城市经营模式范畴。政府作为公共政策的制定者、执行者和公共利益的保障者，在城市整体发展方向的把握上起着决定性的作用。
而在新型城镇化市场经济体制改革的背景下，市场占据更主动的地位，城市运营以政府与企业的协同合作平台为主要方式进行市场资源及公共资源的优化配置，政府在此过程中仅仅充当引导的角色，在市场失灵时及时补足，充当在效率之外的公平的保障与协调者。其中，充当市场主体的企业被称作城市运营商。
在上述过程中，政府通过法律途径充分授权城市运营商负责城市的规划建设和运营管理，提供城市运营的政策支持；城市运营商作为市场主体，是城市运营战略资源的提供者和运营主体；政府和企业共同通过市场机制对城市资源进行优化配置，使城市资产获得增值，城市的竞争力得到提升。市场化机构可以在效率和融资方面与各地方城市政府形成互补，通过资本要素的更合理组合运作，实现土地、产业的价值再造和效率提升，从而创造更大的价值。政府与市场的具体合作模式如图4-2所示。
图4-2基于城市运营理念的PPP模式创新应用
六、城市运营：中国城市供给侧的市场变革
从城市运营的模式特征可以发现，城市运营是在中国独特的城镇化发展背景下，基于中国自身的城市综合开发运营实践探索演变发展而来的，具有自主创新意义和中国特色的城镇化发展市场模式，是一场基于中国城镇化国情的城市供给侧变革。
从党的十八届三中全会正式确立了新型城镇化作为国家重大发展战略，到2014年3月国务院下发《国家城镇化规划（20142020年）》，新型城镇化所体现出的最核心的理念即为发挥市场在资源配置中的决定性作用。对比中国过去二十多年的传统城镇化的特点，中国未来的新型城镇化对城市的发展和综合运营提出新的要求将主要集中于以下四个方面：
（1）发展目标的变革。在传统城镇化中，中国的城市发展经历了野蛮生长和粗放扩张的过程。而新型城镇化客观上要求城市以人为本实现城市的产业升级、经济发展、社会进步、生态保护，最终实现城市的综合效益和可持续发展。
（2）主导力量的变革。传统城镇化过程基本上是政府主导下的城镇化过程，市场充当了配角，参与的力度和深度远远不足。而新型城镇化将更加注重合理划分政府和市场的角色分工，更加注重发挥市场在新型城镇化中的作用，更加强调发挥市场主导的功能和作用以实现城镇化进程中资源的优化配置。
（3）规划模式的变革。截至目前，中国各地的区域与城市规划仍然处在相对分散和割裂的状态，城市的社会经济发展规划、产业规划、城市总体规划，土地规划，区域控制性规划和修建性详细规划等编制权分散、规划层级不一、规划之间往往存在冲突等，给城市发展带来了许多负面的影响。目前，以广州等为代表的城市已经开始探索城市规划的多规合一，力图解决上述规划问题，力图以科学的城市规划为城市的可持续发展奠定基础。
（4）融资模式的变革。随着地方政府融资平台的不断清理，房地产调控下土地财政的逐步萎缩，地方政府的融资渠道逐步被压缩，地方政府推动城镇化过程所需要的大规模资金投入正面临日趋严重的融资瓶颈，新型城镇化呼唤城市融资模式的创新。以PPP模式等方式引导社会资金进入城镇化的公共设施和土地整理领域，市场以更加积极主动的方式参与到城镇化进程中来，是确保新型城镇化持续发展的活力源泉。
总而言之，区别于以往政府主导的传统城镇化模式，新型城镇化的最显著特点就是市场主导、政府引导。要达成上述新型城镇化的战略目标和新的要求，则有必要引入和建立基于中国国情的创新型的公私合作PPP模式，明确政府与市场在新型城镇化过程中的角色分工，让市场充分参与城市规划、建设和管理过程；充分发挥市场的资源优化配置作用，通过城市规划统筹指导城市综合开发运营，运用市场化融资方式解决城镇化资金需求，从而达到推动以人为本的城镇化和经济社会可持续发展的目的。如同20世纪80年代美国的信息高速公路国家战略所带来的市场井喷效应，新型城镇化的国家战略实施将为中国带来新一轮的城市发展机遇；而作为诞生于新型城镇化下的PPP模式，城市运营将是在市场主导下，政企合作对城市进行综合开发和运营管理的最有效方式和途径。
第一节中国特色的城市运营模式
一、城市运营的模式特征
从实践层面来说，城市运营出现在2010年前后，在城市经营理念导向下，国内大规模城市开发对资本和产业等资源产生了巨大的需求，国内部分城市政府开始寻求与具有大规模融资能力的房地产开发商合作，通过大规模的一级开发或成片二级开发进行新城或新区开发，并冠以城市运营的标签，开始了自发的城市运营模糊实践。河南郑州的雁鸣湖、成都的郫县都出现了类似的项目运作。
从理论层面上细究，我国的城市运营可以借鉴欧美国家城市管理的部分相关理论，但又不完全等同于目前国内现行的城市经营的主流观点和理论表述。从现状情况看，我国的城市运营理论体系尚未形成，它来源于中国的城市发展实践而且必须接受中国实践的检验。2012年中共中央党校进行了城市运营相关课题研究，将城市运营定义为政府和企业在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程。这个表述强调了政府和企业可以成为城市运营的联合主体，但从内容和实操上未能与城市经营进行实质性区分，尚不能完全概括目前我国实践中城市运营模式的特点。
在市场主导、政府引导的新型城镇化大背景下，城市运营的实践是由城市运营商作为市场主体进行主导，政府作为合作方更多的是担当起引导、服务或裁判的角色。可以这么说，这种以资源整合为核心、多机构合作参与的城市运营模式实际上就是中国特色的PPP模式。城市运营商在城市规划的前期就开始参与，与政府一起进行区域和城市的规划，进行产业资源与社会资本的整合操作，共同打造新的城市区域。就本书的主要实证案例中信城市运营实践来看，其交易模式是由城市政府设定合作区域的城镇化发展目标，提供特定区域的土地资源、政策资源；城市运营商则作为合作对象通过市场化的机制和平台，提供策划规划、资本运作、产业运作以及开发运营等产业链条的服务。规划作为城市运营的核心内容，整个过程都伴随着反复的、动态的经济测算，以保证市场的合理性；同时，在规划的制定、修改和审核等环节中，通过多次公开征询公众意见，以提高公众的参与度。因此，从实际效用的角度看，城市运营更贴近于美国的城市经理制。
经综合国内外相关理论观点，分析归纳苏州工业园区、康巴新城、广州亚运城以及希腊雅典奥运村、美国加州圣何塞市等大量的国内外典型城市综合开发运营案例和实践的经验、特点，成功运作的城市运营实践具有以下模式特征：
1市场主导，政企合作
新型城镇化背景下的城市运营是以市场为导向，充分整合市场资源，对目标区域进行策划、规划和整体运作以达到预定目标。城市运营商作为独立的市场化组织，在肩负重要的社会责任的同时，更加符合市场需求，能够承担起促进城市健康发展、有序建设的任务。城市运营为政府与市场提供了一个完美的合作可能，通过将企业的市场属性与政府的政策属性相结合，以市场为主导，以城市持续发展为目标，打造政企合作的PPP创新模式，并基于市场化方式建立特定的交易结构。在法律许可的特定框架下，政府公共部门与社会资本具有社会责任感通过授权特许经营的方式合作，发挥各自资源优势，为城市基础设施投资和运营提供服务，实现政府公共部门承担的社会职能，同时为企业带来经济效益的一种新型公共事业投资管理模式。
2产业集成，资源共享
国家城镇化战略全面推动了城乡相关产业的发展，产生了巨大的产业需求和市场机会。2013年，中国的城镇化率已达537%，从城镇化发展的理论与一般规律来看，我国已经从以城市开发为特征的阶段逐步过渡到以城市运营为特征的阶段。从内涵上看，城市运营已经完全超越了单纯住宅二级开发或商业二级开发的房地产概念和运作模式，强调人文价值、产业发展和城市资源的整合配置与城镇总体功能平衡发展，以复合业态为主要特征，涵盖了居住新城开发、城市商务办公、产业园区、休闲旅游、商业贸易等不同主题的房地产业态，以及环保产业、基础设施、健康医疗等城市级公共设施和公共服务产品的投资和运营。
因此，城市运营模式要求对多种资源进行有效整合，需要具有多种背景且资源互补、能力互补、机制互补的机构共同合作推动，并以市场为导向进行城市资源重新配置以及城市价值再创造，从而达到满足政府、市场和公众的共同要求。城市运营商需要针对不同区域所处的城镇化阶段，综合城市自身产业基础以及未来产业发展规划，利用自身强大的产业运作和资源整合能力，对城市或区域进行产业导入和升级，以产业提升促进城镇化、促进城市经济与土地价值的增长。
3规划整合，协同发展
新型城镇化在客观上推动着各地城市规划管理理念和模式的转变。在城市综合开发与管理运营过程中，规划必须与土地使用、公共财政、基础设施、环境政策、产业政策等政策紧密结合、协调运作，以综合调控城市的综合开发运营进程。目前，我国各地的区域与城市规划仍然处在多规不合一的状态，城市的社会经济发展规划、产业规划、城市总体规划、土地规划、区域控制性规划和修建性详细规划等编制权分散、规划层级不一、规划之间往往存在冲突等，给城市发展带来了许多负面的影响。
从世界各地的城市综合运营案例的发展规律来看，城镇化发展的动力来源于城市各种要素的有效集聚，在于城市各项基本与非基本产业功能的累积增强，产业的发展带来经济的流动和人口的增长。因此，城市内部各种经济部类之间的活动、城市内外部之间的活动,以及各种城市发展相关利益主体之间的活动，都必须在空间、时间、内容和逻辑上运用科学的规划整合工具达到最大限度的发展协同。
4远近结合，战略导向
新型城镇化战略提倡把生态文明理念全面融入城镇化进程，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。因此，城市运营提倡的是绿色、可持续发展的理念，追求的是城市未来的价值。但在市场主导的模式下，在目前各地城市追求GDP的政绩观下，近期、中期和远期的目标和利益是一个现实的挑战。这需要高度重视城市生态环境的保护和利用。同时，因为城市运营目标是实现城市的综合效益，其提倡的可持续发展也并非简单的生态可持续，而是社会、经济和环境多维度可持续的概念，也就是在保持自然资源的质量及其可提供服务的前提下，在不超出生态系统远期涵容能力的情况下，使城市经济发展的现实净利益增加到合理的水平，从而在不牺牲下一代人利益的前提下最大限度地提高当代人的生活品质。
5系统优化，整体提升
城市运营的运作对象是城市，不论是面向旧城的改造，还是新城的开发，都深层次地影响到人口规模、土地规模、区域交互、生态环境以及经济总量等方方面面，实际上面对着一个巨大的系统，因此，城市运营就是一个包含了各种必需的城市要素的动态系统工程，城市运营的目的就是要通过对城市内外部资源的整合，使城市系统的明天比今天更优化，更美好。
《雅典宪章》简单明了地描述了现代城市的四大基本功能：生活、工作、交通和休憩。这四大功能既是城市功能，也是生活在城市中的人的基本权利。城市运营有别于城市经营的最重要特征就是，最大化地发挥市场在城市资源最优化配置的主导作用，从而使城市的整体功能平衡提升，减少顾此失彼、失衡发展，达到产城融合，提高城市竞争力和综合效益，真正实现区域整体价值的提升。
总之，城市运营是一项基于国家新型城镇化战略的投资行为，属于战略型投资，是推动中国新型城镇化发展的创新型市场平台。具备市场导向、产业集成、远近结合、规划整合以及系统优化模式特征的城市综合开发运营实践，总体上具备满足政府、市场和公众共同诉求并获取社会经济综合效益的可能性。
二、城市运营的理念
城市运营脱胎于城市经营模式，是在中国市场经济体制转型的背景下产生的创新型城市综合开发运营模式，也是城市管理发展到一定阶段的必然成果。城市运营与城市经营虽只一字之差，但在理念、机制上却存在着重大差异。其核心是机制、主体上的不同。城市经营强调政府主导，政府是城市经营的主体；城市运营强调市场主导，企业是城市运营的主体。
具体地说，在城市经营中，政府负责主导前期的城市规划和后期的城市建设、管理工作，通过招商引入特定企业，企业通过招拍挂等合法方式获取已明确规划功能的土地进行投资开发建设，或者在特定规划范围内进行以土地整理为核心的土地一级开发，通过完善城市基础设施建设，提高土地价值和价格，从而获取经济效益。而城市运营商从城市发展的前期就参与或主导区域或城市的策划和规划，利用市场的手段，在城市综合开发的全过程进行产业资源与社会资本的整合操作，提升土地价值和城市的综合竞争力，实现区域整体效益的最大化。
城市经营是一个比较宽泛的概念，可以从广义和狭义两个方面来理解。狭义的城市经营主要侧重对城市可经营性资产的市场化运作，通过市场来配置城市资源，达到城市增值的目的。广义的城市经营主要是政府行政领导下的一种公共管理模式，即通过对城市管理体制的安排，调动社会各方力量参与城市的建设和发展，弥补政府作用的有限性，从而提高政府的服务质量和管理效率，达到发展城市的目的。城市运营却是一个城市资源的市场化过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然资本、人力资本及其相关的延伸资本通过资本运作方式推向市场平台，由市场中那双无形的手来调节供需，从而实现城市资源的最优化配置。而如何高效合理地进行资源整合，达到新型城镇化的战略目标，首先需要明确的是在城市丰富的资源要素中，哪些是关键要素。
学者张卫东指出，土地、资本和劳动力是现代社会的三大基本生产要素，三者的有效结合与运作可以使城市综合效益不断提升。可以这么说，城镇化即是上述三大生产要素在一定制度下不断流动、重组的结果。中国的城市运营以新型城镇化为根本目标，以市场为资源配置的决定因素，因而也将以整合城市基本要素为根本出发点。城市运营的运作主体城市运营商以市场的手段对劳动力进行整合的途径是通过产业要素的聚集影响劳动力的流动，以产业结构的升级带动劳动力结构的优化。同时，从《国家新型城镇化规划（20142020年）》提出的城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一可以看出，产业支撑是新型城镇化的内在动力。从第二章中对政府主导下城市经营模式下的回顾可以看出，城市经营模式更多的是以行政管理手段对土地、劳动力人口等进行强制配置，而对城镇化发展要素，例如产业、资本的市场整合总体上是缺失的。在这种情况下，城市运营利用市场机制和资源的空间配置手段，对土地、产业、资本三大关键要素资源进行整合，以达到提高城市综合效益的目标。这三大要素互为关联、互相作用，也是城市运营的重要组成内容。
因此，在新型城镇化战略目标指导下，在实施城市运营的过程中，土地是基础，产业是保障，资本是核心（如图4-1所示）。具体来说，土地是城市政府提供的最基本物质和空间要素，城市运营通过规划进行土地资源配置，在规划中表现为土地分类结构的划分；产业是土地产生价值的保障，城市运营通过规划推动产业资源的整合，在规划中体现城市空间功能结构；而资本是城市运营中一切潜在的产业活动发生的核心推动力，城市运营以符合市场需求的规划为导向进行资本运作，资本要素资源的整合最终表现为投资流向。
图4-1城市运营三要素
三、城市运营的定义
中央党校运营关于城市运营的定义为：政府和企业在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程。此表述强调了政府和企业可以成为城市运营的联合主体，但从内容和实际操作上未能与城市经营进行实质性区分，尚不能完全概括目前我国实践中城市运营模式的特点。
基于对城市综合开发运营实践项目的经验借鉴、对城市运营特征的总结、新型城镇化发展的目标以及对城市运营中政府与市场关系本质的分析，本书认为：城市运营可以理解为新型城镇化战略与PPP的综合载体模式，其中包含两个层面的含义：（1）城市运营是以市场为导向的、在新型城镇化大背景下诞生的城市综合开发运营模式，与新型城镇化的总体目标一致；（2）PPP模式的含义参考我国财政部《2013年度固定资产投资决算报表主要指标解释》中的定义：公私合作关系（PPP）是指政府与民营机构（或私营企业、国营公司、特定专业领域的企业财团）签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施及其他公共服务设施，并向公众提供公共服务。
PPP模式是20世纪80年代在欧美国家兴起的一种项目运作模式，旨在高度市场化环境下，引导公共机构与私人机构的资源在城市公共设施领域的投资合作，并避免由于市场失灵而造成的投资和建设运营失败。PPP模式通过对社会公共资源和非公共资源的结构化协作和综合利用，在涉及公共利益的投资领域有效地平衡了市场的过度运作所带来的负面影响，同时也克服了公共管理部门由于脱离市场而带来的效率和效益上的缺失，成为以市场经济为主导的欧美国家的一项有效的项目创新模式。区别于以往政府推动、政府主导的传统城镇化模式，新型城镇化的最显著特点为市场主导、政府引导。为配合国家新型城镇化战略的实施，财政部、人民银行以及广东、河南、浙江、吉林、贵州、山西等省市先后出台大量的专门政策文件，大力推动新型城镇化过程中的PPP模式。
综上所述，我们认为，城市运营是指在新型城镇化战略的引导下，以土地运营为基础，以产业运作为保障，以资本运作为核心，以构建产业、文化、交通、生态和人居环境等城市综合系统为目标，通过市场主导、政府引导的PPP市场化运作方式，企业与政府建立平等契约伙伴关系，以前瞻性的策划和城市规划、土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市的功能规模和资源价值，从而获取城市整体资源溢价和投资增值收益的城市综合开发运营过程。
四、城市运营的系统目标
基于上述章节的分析，我们可以达成一个共识，即城市运营是在独特的中国城镇化发展背景下，基于中国自身的城市综合开发运营实践探索演变发展而来的，具有自主创新意义和中国特色的城镇化发展市场模式。因此，在新型城镇化的大背景下，城市运营的根本目标就是实现新型城镇化所包含的城镇发展综合目标。
党的十八大提出了新型城镇化的战略要求，并于2014年出台了《国家新型城镇化规划20142020年》，中国社会各界、资本市场、各类经济主体以及学术界期望从近20年的政府推动、政府主导型的城镇化逐步转变为市场主导、政府引导型的城镇化，并提出了五位一体的战略布局理念，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体格局，要和新型城镇化同步。可以看出，新型城镇化强调多元化价值的协调性和整体性。城市运营是在新型城镇化战略下诞生的城市综合开发运营模式，其根本目标即为实现新型城镇化所包含的城镇发展综合目标。综合上文的实践案例，可以发现，城市运营实际上是一项致力于实现区域产业、文化、交通、生态、人居环境等五位一体系统目标的综合工程。
（一）城市运营的产业系统
城市是现代经济、科技、信息和社会活动的主要载体。城市产业的孵化发展依托于各种各样的城市资源，而产业升级则意味着对城市资源更有效的利用，城市产业的结构调整也将是城市资源的整合与平衡。城市产业的发展必将带动城市经济的提升扩容，促进城镇化的发展。
（二）城市运营的人文系统
我国历史悠久，许多城市都具有丰富的传统人文资源和历史文脉基础，中央城镇化工作会议明确提出，新型城镇化建设要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，这是提出了传承文脉留住记忆的建设要求。在具有中国特色的城市运营中，文脉的保护及延续为城市造就了别具一格的历史文化韵味与传统风貌特色。
城市运营在定位阶段即深入挖掘城市传统，审视城市的人文特征，弘扬传统文化特色，合理继承并发展光大，可以从战略上提升城市形象和品牌。此外，城市运营注重对城市产业的打造升级，而新兴的文化产业是具有高附加值的产业，对城市品质有极大的提高作用，有助于新型城镇化中产业升级目标的达成。因此，城市文化记忆的延续，是城市运营的重要目标之一。
（三）城市运营的交通系统
城市交通是城市经济联系和物质联系的纽带，合理的城市发展空间布局，离不开方便快捷的道路交通网络搭建，而城市居民的出行与交往活动，也离不开完善的城市公共交通设施。因此，城市交通体系完善与否，对城市运营的组织实施有着重要的意义。
城市运营的交通体系完善手段一方面是通过编制合理的交通规划，完成城市交通的空间布局与组织体系搭建，为城市的经济流通、物质流动和居民出行创造良好的基础条件；另一方面可通过引入资本力量，运营商直接参与城市交通设施的实施与建设。完善的交通体系能达到促进土地升值、获取经济效益的目的，并实现投资收益。
（四）城市运营的生态系统
《国家新型城镇化规划（20142020年）》提出推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，在这种情况下，城市运营的重要前提则包括保护生态环境、促进可持续发展，即在市场主导、产城融合的同时，高度重视城市生态环境的保护和利用。而在城市运营的整体价值发展观下，可持续发展包括生态、经济、社会几个维度，其中，生态可持续是提高城市的环境品质、满足新型城镇化要求的基础。
城市运营要谋求可持续发展之路，需要合理挖掘城市的自然资源，杜绝高能耗、高污染、高投入的城市发展方式，全面减少和降低城市发展的战略性资源损耗。同时，在保持自然资源的质量及其所提供服务的前提下，在不超出维持生态系统涵容能力的情况下，使城市经济发展的综合利益得到最大限度的增加。
（五）城市运营的人居系统
在城市自然和人文资源的开发运营中，必须强调城市可持续发展的重要性，重视城市生态景观的维护，力求打造优美的人居环境。建筑大师何镜堂院士提出的两观三性理论认为，人居环境的营造需要遵循整体观、可持续发展观，应该符合地域性、文化性、时代性。地域性是城市赖以生存的根基，文化性决定环境的内涵和品位，时代性体现区域的精神和发展。因此，人居环境的营造是在文化、产业、交通、生态等方面完善的基础上对整体环境品质的提升。
基于以上的系统目标，城市运营不能被认为是简单的房地产一级开发，而是对整个城市资源的整合与调配利用，由此要求城市运营商在环境保护和城市人文再造上更加具有全局意识，这也体现了城市运营对整个区域价值的提升作用。
五、城市运营的运作方式
党的十八届三中全会提出的市场在资源配置中起决定性作用，明确了未来中国经济发展的方向核心问题是处理好政府和市场的关系。2014年3月，国务院正式下发《国家新型城镇化规划（20142020年）》，深入解释了上述理念：正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。显而易见，政府与市场的关系的改变是城市综合开发管理方法改变的根源。
在政府推动、政府主导的传统城镇化下的城市经营中，政府是主导者，同时又是实施主体，市场只是开发建设中的配角；城市综合开发建设的投资多来自政府，在开发管理中更多的是以政府意志为导向，以行政手段为方法进行资源配置，相对市场主导的综合开发建设而言，其对资金和市场风险缺乏准确的预判，对市场的变化不够敏感。目前我国各城市政府正在推行的土地一级开发带有较强的政府属性，资源获取较多的依赖于政府相关部门，属于以政府主导的城市经营模式范畴。政府作为公共政策的制定者、执行者和公共利益的保障者，在城市整体发展方向的把握上起着决定性的作用。
而在新型城镇化市场经济体制改革的背景下，市场占据更主动的地位，城市运营以政府与企业的协同合作平台为主要方式进行市场资源及公共资源的优化配置，政府在此过程中仅仅充当引导的角色，在市场失灵时及时补足，充当在效率之外的公平的保障与协调者。其中，充当市场主体的企业被称作城市运营商。
在上述过程中，政府通过法律途径充分授权城市运营商负责城市的规划建设和运营管理，提供城市运营的政策支持；城市运营商作为市场主体，是城市运营战略资源的提供者和运营主体；政府和企业共同通过市场机制对城市资源进行优化配置，使城市资产获得增值，城市的竞争力得到提升。市场化机构可以在效率和融资方面与各地方城市政府形成互补，通过资本要素的更合理组合运作，实现土地、产业的价值再造和效率提升，从而创造更大的价值。政府与市场的具体合作模式如图4-2所示。
图4-2基于城市运营理念的PPP模式创新应用
六、城市运营：中国城市供给侧的市场变革
从城市运营的模式特征可以发现，城市运营是在中国独特的城镇化发展背景下，基于中国自身的城市综合开发运营实践探索演变发展而来的，具有自主创新意义和中国特色的城镇化发展市场模式，是一场基于中国城镇化国情的城市供给侧变革。
从党的十八届三中全会正式确立了新型城镇化作为国家重大发展战略，到2014年3月国务院下发《国家城镇化规划（20142020年）》，新型城镇化所体现出的最核心的理念即为发挥市场在资源配置中的决定性作用。对比中国过去二十多年的传统城镇化的特点，中国未来的新型城镇化对城市的发展和综合运营提出新的要求将主要集中于以下四个方面：
（1）发展目标的变革。在传统城镇化中，中国的城市发展经历了野蛮生长和粗放扩张的过程。而新型城镇化客观上要求城市以人为本实现城市的产业升级、经济发展、社会进步、生态保护，最终实现城市的综合效益和可持续发展。
（2）主导力量的变革。传统城镇化过程基本上是政府主导下的城镇化过程，市场充当了配角，参与的力度和深度远远不足。而新型城镇化将更加注重合理划分政府和市场的角色分工，更加注重发挥市场在新型城镇化中的作用，更加强调发挥市场主导的功能和作用以实现城镇化进程中资源的优化配置。
（3）规划模式的变革。截至目前，中国各地的区域与城市规划仍然处在相对分散和割裂的状态，城市的社会经济发展规划、产业规划、城市总体规划，土地规划，区域控制性规划和修建性详细规划等编制权分散、规划层级不一、规划之间往往存在冲突等，给城市发展带来了许多负面的影响。目前，以广州等为代表的城市已经开始探索城市规划的多规合一，力图解决上述规划问题，力图以科学的城市规划为城市的可持续发展奠定基础。
（4）融资模式的变革。随着地方政府融资平台的不断清理，房地产调控下土地财政的逐步萎缩，地方政府的融资渠道逐步被压缩，地方政府推动城镇化过程所需要的大规模资金投入正面临日趋严重的融资瓶颈，新型城镇化呼唤城市融资模式的创新。以PPP模式等方式引导社会资金进入城镇化的公共设施和土地整理领域，市场以更加积极主动的方式参与到城镇化进程中来，是确保新型城镇化持续发展的活力源泉。
总而言之，区别于以往政府主导的传统城镇化模式，新型城镇化的最显著特点就是市场主导、政府引导。要达成上述新型城镇化的战略目标和新的要求，则有必要引入和建立基于中国国情的创新型的公私合作PPP模式，明确政府与市场在新型城镇化过程中的角色分工，让市场充分参与城市规划、建设和管理过程；充分发挥市场的资源优化配置作用，通过城市规划统筹指导城市综合开发运营，运用市场化融资方式解决城镇化资金需求，从而达到推动以人为本的城镇化和经济社会可持续发展的目的。如同20世纪80年代美国的信息高速公路国家战略所带来的市场井喷效应，新型城镇化的国家战略实施将为中国带来新一轮的城市发展机遇；而作为诞生于新型城镇化下的PPP模式，城市运营将是在市场主导下，政企合作对城市进行综合开发和运营管理的最有效方式和途径。
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