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| 編輯推薦： |
村民自治在20世纪80年代后的中国农村开始普遍实行，导致了整个农村政治生活的根本性变迁，使中国农村正在产生出一种新的治理模式。
——俞可平（中央编译局副局长、教授）
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| 內容簡介： |
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随着“发展基层民主，依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的逐步落实，中国城乡基层治理发生了深刻变革。这种变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了群众参与的最大化。本书分理论探索和案例研究两部分，汇编了国内有关基层治理研究方面的重要文章数十篇，是对基层治理研究的一个阶段性研究成果的归纳和总结。
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| 關於作者： |
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陈家刚，男，汉族，1969年11月出生于河南省固始县。2002年毕业于中国人民大学国际关系学院政治学理论专业，获法学博士学位。现为中央编译局办公厅科研处处长，中共中央编译局当代马克思主义研究所（比较政治与经济研究中心）研究员。专业领域及研究方向为：政治学理论、当代中国政治、陈独秀研究。
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| 目錄：
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序言…………………………………………………………………………………俞可平
导论基层治理：转型发展的逻辑与路径…………………………………陈家刚
一、理论探索
中国基层治理的变革………………………………………………………………白钢
拓展民主的制度空间:构建一种新的基层民主发展观…………………桑玉成 刘春荣
国家建设与基层治理变迁…………………………………………………………黄冬娅
基层政府治理改革与发展逻辑…………………………………………李慧凤 郁建兴
乡村治理：组织和冲突……………………………………………………………赵树凯
乡村治理结构改革的走向：强村、精乡、简县 ……………………… 徐勇
社区治理:公民社会的微观基础 ………………………………………………李友梅
社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释………………燕继荣
乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角………………格雷姆·史密斯
二、案例研究
中国农村治理的历史与现状
——以定县、邹平和江宁为例的比较分析 …………………………俞可平
徐秀丽
农村治理转型与制度创新
——河北省武安市“一制三化”经验的调查与思考…………………………何增科
城乡统筹建设进程中的乡村治理
——目前成都市乡村治理的调查与思考………………………………………任中平
从街居制到社区制:城市基层治理模式的转变
—— 以北京市鲁谷街道社区管理体制改革 为个案…………………………陈雪莲
地方治理中的参与式预算
——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究…………………………陈家刚
陈奕敏
危机管理和后选举治理的成功范例
——对重庆市开县麻柳乡“八步工作法”制度创新的分析…………………高新军
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| 內容試閱：
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中国基层治理的变革
白钢
随着“发展基层民主，依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的逐步落实，中国城乡基层治理发生了深刻变革。这种变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了群众参与的最大化。更重要的是这些发生在基层的变革，由于是人民群众最广泛的民主实践，已经变成公众舆论的焦点和价值判断的原则，并且形成巨大的冲击波，冲击着体制性的障碍，推动了政府改革。
一、城乡基层治理结构的差异
治理结构取决于公共权力的配置格局。中国城乡基层公共权力的配置格局不尽相同，所以，城市与乡村的治理结构也各具特点。
1.农村的治理结构
自从实行村民自治制度以来，农村基层有两个权力合法性来源不同的权力主体。一个是依据中国共产党党章组织起来的村党支部；一个是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》由村民直接选举产生的村民委员会。在实践中，这两个权力主体的组成人员往往交插任职。所以，我把这种权力配置形态称作“二元混合结构”，二元混合结构同时又是农村基层治理结构的基本属性。
自从1998年修订后的《村民委员会组织法》正式颁布实施和1999年《中国共产党农村基层组织工作条例》贯彻执行以后，农村基层治理结构自身的一些矛盾逐步显性化，具体地表现为“两委关系紧张”，即“村党支部委员会”与“村民委员会”关系不协调、矛盾激化，甚至引发出一些恶性案件或群体性事件，影响了农村社会的稳定。各地在实践中力图用制度创新来解决这个矛盾，如山西省河曲县便用“两票制”来解决这个问题，不少地方在此基础上将之规范为“双推一选”或者叫作“公推直选”。这是一种被普遍认可的办法。另一种办法叫“一肩挑”，即村党支部书记兼村委会主任，这是山东的做法。这两种操作方式在2001年村民委员会换届选举中都被推广使用。然而，有的地方却出现村支部包办代替村民委员会，甚至村支部书记一人掌握村里的经济大权，账目不公开，搞暗箱操作，导致栖霞市57名村委会主任、委员集体辞职事件。因此，如何协调、理顺农村基层“两委”关系，改善农村基层治理结构，就成为发展基层民主不容回避的问题。
2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》针对各地农村“两委”关系存在的问题，做出规定改进“两委”成员的构成，实现交插任职；通过四个“提倡”，扩大党支部书记及支部委员的群众基础，增强其管理村务的合法性，改革农村基层治理结构，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一。可以预料，随着2002年新一轮村民委员会换届选举过程中全面贯彻这个规范文件，中国农村基层的治理结构必将沿着有利于权力集中的方向变革。
2．城市社区的治理结构
按照中国法律的规定，城市居民与农村村民一样，都建立群众性自治组织，实行自治。1989年，全国人大常委会就通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。但是，在计划经济时代，城市居民基本上都是“单位人”，其实际利益与社区关联不大，普遍对社区事务不关心，因此，城市基层居民自治一直徒有虚名。城市基层治理结构是市区政府的派出机构——街道办事处，通过职能科室直接领导居民委员会。由于居民自治的体制环境不健全，政府与自治组织的关系没有界定，导致居民委员会实际上只是“街道办事处的一条腿”。
1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，明确提出了社区自治概念，强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。先后在沈阳、南京、武汉等城市的26个城区，建立了国家级社区实验区，从而启动了城市基层治理结构向“以人为本，社区自治”的方向变革。社区公共权力的配置由直接选举产生，但不少地方仍然由间接选举产生，实行“议行分设”和“自治权利相互制衡”的原则，在社区内建立两种组织：一是社区党组织；二是社区自治组织。包括社区成员代表大会含居民代表和辖区单位代表、社区居民委员会、社区协商议事委员会由社区内人大代表、政协委员、其他知名名人士和单位代表组成。这两种社区组织合作运用社区公共权力。成为城市基层治理结构的载体。
城市基层治理结构变革的根本目的在于：“着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安的社会自治管理运行机制。这也可以说是当前中国城市基层治理结构变革的基本方向。当然，距离这个目标的实现，还有很长的路要走。
二、城乡治理方式的特点
治理方式受制于治理结构,治理结构上的差异赋予治理方式以不同特点。
1．农村基层治理方式的发展
首先，农村基层治理方式的法律体系日臻完备。作为规范性文件，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员换届选举工作的通知》可视作《村民委员会组织法》的实施细则，起到了完善农村基层治理法律体系的作用。它不仅明确了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一关系，而且把“充分尊重农民群众的意愿”作为推动农村基层治理方式变革的前提，保证村民在直接选举中的推选权、选举权、直接提名权、投票权、罢免权落到实处，还保证了选前的村级财务清理审计不再走过场，落选的老班子拒不办交接、不交公章、不交账薄事件不再发生，使农村基层治理方式得以健康地向前发展。
其次，自主性自治因素的增加使农村基层治理方式更具民主性。1999年以前，云南、广东两省农村实行“村公所”或“管理区”体制，行政管制是两个省农村基层治理的基本方式。1999年底到2000年上半年，这两个省分别撤销村公所、管理区，通过直接选举实行村民自治制度，实现了农村基层治理方式的根本性转变。至此，大陆地区农村基层治理方式基本上朝着一个方向——“自主性自治”——发展。从近几年全国农村的变化上看，自主性自治因素的增长，主要表现在以下两个方面：一是随着村务公开制度的推行，绝大多数农村普遍建立了“村民理财小组”、“村务公开监督小组”、“村民监事会”之类自治组织，根据村民会议或村民代表会的授权开展工作；二是农村各类专业合作组织如雨后春笋般地建立起来，其中，80%以上属于经济合作组织，主要提供技术、信息咨询、农产品营销服务。他们自主选举社长、制定章程、决定社内事务，与村委会保持良好的合作关系。
第三，在村务决策与村务管理中，实现了村民参与最大化。尽管《村民委员会组织法》明文规定村务决策权归村民会议，但是在现代经济社会条件下，凡事都要召开村民会议决策，是根本不可能的，即使由村民代表会决策，有些地方也办不到。因此，过去各地在实际运作中，往往是党支部和村委会少数人参与决策，使治理方式的民主性大打折扣。近几年来，在推动村民自治规范化、法制化的过程中，各省市出台的村民委员会组织法的“实施办法”中，都对村民会议和村民代表会议的定期召开作了硬性规定，有的还为民主决策、民主管理设定了具体程序，从而保证了村民参与不被排斥。
2．城市基层治理方式的变革
实行社区自治以后，如何理顺政府与社区的关系，是改革城市基层治理方式的关键。对此，各地在摸索经验，并在实践中结合本地特点作了进一步改革。其次，在社区自治体制内部，由于实行“议行分设”的原则，所以社区决策与社区事务管理方面的变化，最能反映城市基层治理方式的变革。在社区公共事务管理上，武汉市江汉区、湖北省黄石市石灰窑区、沈阳市沈河区和东陵区、广西柳州市的一些社区，都实践过利用居民公决的形式，来解决社区内部公共问题或开展公益事业建设，收到非常好的效果，表明城市基层治理方式的变革起点高、民主化程度高、自主性自治程度高。
当然，从这点说来，城市基层治理方式的变革，还仅仅局限在为数不多的社区建设实验区内，尚不足以反映中国城市基层治理的总体面貌。但是，它却预示了一个明确的方向。随着中国政治体制改革的逐步深入和城市社区自治体制建设的加快，城市基层治理方式的变革必将日新月异。
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