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『簡體書』政府机构运行成本概论——基于美、日、英状况的延展分析

書城自編碼: 3476925
分類:簡體書→大陸圖書→教材中职教材
作者: 白景明
國際書號(ISBN): 9787519606398
出版社: 经济日报出版社
出版日期: 2020-03-01

頁數/字數: /
書度/開本: 16开 釘裝: 平装

售價:HK$ 63.4

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編輯推薦:
从对制度特征把握的视角下研究分析如何完善中国的政府机构运行成本管理制度。具体脉络是首先阐述中国的部门预算制度特征,其后分析政府机构运行成本管理制度利弊,然后剖析相关支出项目的规模、结构、增速等,*后提出完善建议。
內容簡介:
政府机构运行成本状况是政府形象的标志性建筑物,关系到政府公信力强弱,本书欲结合国际经验研究这一问题。他山之石可以攻玉,并在分析国外情况的基础上,试图从对制度特征把握的视角下研究分析如何完善中国的政府机构运行成本管理制度。
關於作者:
白景明,现担任中国财政科学研究院副院长(原财政部财政科学研究所副所长)、研究员、博士生导师、国务院特殊津贴专家、中国财政学会常务理事兼副秘书长。孙冶方经济科学奖获得者。长期致力于政策研究。主要研究宏观经济和财政理论与政策,著有《公共经济》《资金市场》《公共部门经济学》(译著)等十余本著作。主持过全国人大、部委、国际组织、地方政府等方面委托研究的课题30余项。曾担任多项经济立法咨询专家、多部门专家咨询委员会委员。一些研究成果受到多方面关注,如县乡财政体制改革、个人收入分配改革、个人所得税改革、增值税改革、产业结构与税收增长等方面的研究报告。景婉博,中国财政科学研究院,副研究员.致力于外国财政经济,财经理论与政策研究。
目錄
导论 1
第一节 研究意义 2
第二节 研究框架 7
一、研究视角 7
二、研究对象 11
三、研究线路 13
第一章 中国政府机构运行成本支出管理制度现状 15
第一节 基本框架 16
第二节 改革进程 20
一、关于公务员工资制度改革 20
二、公务员工资的资金安排制度 22
三、历次公务员工资调整及财政资金安排 26
四、关于公务支出管理改革 29
第二章 中国政府机构运行成本支出总量和结构状况分析 47
第一节 中国政府机构运行成本支出总量状况分析 48
第二节 中国政府机构运行成本结构分析 50
一、中央与地方结构 50
二、政府职能结构 52
三、政府各领域内部结构 57
四、中央部门内部结构 62
第三节 总体推论 69
第三章 美国联邦政府机构运行成本 71
第一节 人力成本管理 72
一、美国联邦公务员基本情况 72
二、美国政府雇员的平均薪酬 74
三、特朗普推行的公务员改革 76
第二节 公务消费成本管理 79
一、公务用车支出管理 80
二、差旅费支出管理 84
三、接待费支出管理 87
四、会议费支出管理 90
第三节 美国政府机构运行成本支出中的腐败问题 96
第四章 英国政府机构运行成本 101
第一节 人力成本管理 102
一、公务人员工资成本 102
二、人力战略规划 105
三、中央政府的角色 105
第二节 公务消费成本管理 108
一、公务用车支出管理 108
二、差旅费支出管理 120
三、接待费支出管理 124
第三节 削减行政成本措施 127
一、以往削减成本的举措 127
二、三个主要维度 127
第五章 日本政府机构运行成本 133
第一节 人力成本管理 134
一、日本公务员薪酬制度 134
二、日本公务员的人员经费 141
三、公务员工资规模及结构 142
四、公务员工资占财政支出比重 142
五、公务员薪酬的确定 145
六、津补贴规模及种类 145
七、公务员薪酬改革动向 149
第二节 公务消费成本管理 160
一、公务用车支出管理 161
二、差旅费支出管理 161
三、接待费支出管理 162
第三节 资产成本管理 163
一、办公用房 163
二、办公用品 165
第四节 日本财政监督与内控 166
一、中央行政机构 166
二、内部监督体系 167
三、案例预算监督与效率化团队的工作机制:以国土交通省
为例 171
第五节 日本行政体制改革 174
一、日本行政改革的发展 174
二、日本的行政改革措施 177
三、日本行政改革的特点 182
四、日本行政改革的成效 184
第六章 深化中国政府机构运行成本支出管理改革设想 191
第一节 加快实施基本支出预算绩效管理 192
一、提高思想认识 192
二、改革基本支出财政支出方式 195
三、建立基本支出绩效目标指标体系 197
四、建立规范的管理流程 198
第二节 深化财政供养人员工资制度改革 199
一、我国并非财政供养人员占比偏高国家 200
二、改革公务员工资首先应科学核定公务员工资水平 201
三、合理选定公务员工资调整挂钩因素 204
第三节 完善政府机构运行成本支出信息公开制度 204
一、中国财政信息公开现状 205
二、完善政府机构运行成本支出信息公开的原则 207
三、推进中国政府机构运行支出信息公开应着力解决四个问题 209
內容試閱
随着改革开放的不断深化,以及经济规模和财政收支规模的逐步扩张,
社会对政府机构运行成本的关注不断升温。此前,部分观点认为中国行政
成本偏高。有些学者认为中国官民比位居全球高位,还有学者指出三公
经费(公车运营和维护、因公出国、接待费)每年高达上万亿,亦有学者
提出中国行政成本支出增长过快,必须大幅压缩最好是实现最小化。事实
是否如此?
预算公开中三公支出的数据可以给出答案。2007 年后预算公开成
为预算改革一大亮点。国务院相关文件明确规定预算信息公开要遵循不公
开为例外原则。2015 年新修订实行的《预算法》又提出了预算公开的范围、
时限、内容、责任等。在这种背景下,预算公开不断细化并覆盖了各级政
府及其部门。从各级政府和各地情况看,公众关注度最高的预算信息就是
政府机构运行成本,占中央一般公共预算支出总额比重不足 1% 的三公支
出时常引来舆论沸腾。公务员收入也是社会热议话题。近年来,人们又
在呼吁公务员退休金与企业职工退休金并轨。理论界关于政府行政成本的
讨论同时也在升温,认为必须不断压缩行政成本,只能这样才能称得上是
服务型政府。2013 年以来减税降费总额递增:20132017 年累计减税降费
3 万亿,2018 年这一数据达 1.3 万亿,2019 年再增至 2 万多亿。收支如何平
衡自然成为热点话题。这一背景下,人们又强调应加快行政管理改革步伐,
压减政府机构和人员数量。
如何评价政府机构运行成本高低在世界各国都是一个争论不休的难题。
一方面,公众既要求政府增加公共产品供给、不断提升公共服务质量,又
要求政府减少运行成本。另一方面,财政供养人员又总是抱怨自己的收入
赶不上物价上涨。面对这种矛盾格局,政府解决问题的基本原则就是寻找
两种意见的平衡点。当平衡点找不准时,相关利益集团可能会采取激烈的
方式表达自己的意愿。比如 2008 年英国公办学校教师对工资涨幅不满大罢
工,8000 多所学校停课,教师们在教育部和财政部门前呐喊。再比如法国
总统萨科奇上台伊始强力推行预算改革,压缩公共部门就业人数,紧跟而
来的就是警察大罢工。发达经济体公众常常也是从对政府机构运行成本的
考察来判断政府行为是否合规、有绩效,同时政党间往往以公务支出事件
为突破口攻击对方权力人物。回看西方国家历史,特别是二战后的政府丑
闻,大部分与政府机构运行成本支出失范有关,媒体上披露公务支出失范
的文章往往最吸引眼球。2010 年,法国曾爆出招待门事件时任法
国总理菲永和女外长米谢勒阿利奥曾接受埃及总统穆巴拉克的旅游安排。
在媒体的压力下,这两人公开承认情况属实并向公众道歉,时任总统萨科
齐也出面解释。这件事对菲永的政治前途产生了较大影响。2017 年菲永在
总统选举首轮投票中失利与此事让他的声誉受损有关。当时人们还指责菲
永的妻子佩内洛普在担任议会助理的 8 年时间吃空饷。显然,公务支出失
范是公众极为敏感且气愤的事情,公务支出方面能否守规矩是判断政治家
能否担当重任的基本依据之一。换个角度看,发达经济体预算制度完善过
程中,首先要解决的问题是政府机构运行成本支出科学化精细化,在确定
支出政策时首先要压减的也是机构运行成本支出,在赤字压力增强时首先
考虑的也是削减人员成本支出。
上述国内外情况表明,政府机构运行成本状况是政府形象的标志性
建筑物,关系到政府公信力强弱,综合国内外实践,研究这一问题有三
方面意义。
首先,政府机构运行成本状况事关国家治理体系和治理能力现代化。
改革开放 40 余年,我国历经了计划经济为主商品经济为辅、有计划的商品
经济和社会主义市场经济三大阶段。目前,总体方向是融入全球化市场经
济中。要看到,改革初期作为人口已达 10 亿的全球人口最多国家要实现经
济高速增长,不可能不融入全球经济。因为全球性要素自由流动可以使中
国的经济起飞获得相对充足的国际要素供给。比如外资流入对国内资金短
缺问题的缓解等。建立社会主义市场经济之后,税收成为政府筹措收入的
主要手段,非税收入依然是重要补充力量。与之相对应,各类不同所有制
性质的市场主体、个人和社会机构成为政府收入的提供者,而且市场主体
中非公有制部分占比超过 70%。也就是说,政府支出主要靠非公有制经济
和个人来提供资金来源。由此可说,政府用钱必须充分遵从社会公众意志。
党的十八大提出改革,总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化,建
立现代化财政制度是这一目标的核心内容之一。预算全面规范、透明、标
准科学是现代化财政制度的要义,这种预算制度和之前的财政制度的一个
重要不同点就是全方位与国家治理和治理能力现代化对接并发挥基础作用。
建立具有充足执行力、公信力的、人民满意的服务型政府是国家治理体系
和治理能力现代化的主要标志,这与合理确定政府机构运行成本密切关联。
然而必须承认,我国是转入市场经济体制不足 30 年的国家,政府依赖社会
资本和个人提供收入来供给公共产品的历史不足 40 年。同时,社会公众对
政府收支关注度急剧升温。如何应对?政府应该说处于理论储备和实践经
验双短缺状态。要解决这一问题,似应先剖析样本国家制度安排,从中认
知一般规律和经验教训。美、英、日三国都有上百年市场经济历史且均为
发达经济体。其中美国从 20 世纪初期即成为全球头号经济强国,英国是最
早建立市场经济体制的国家且在 19 世纪保持了近百年的头号经济强国地位,
至今 GDP 仍排全球第六位。日本则在明治维新之后逐步走上经济大国道路,
二次世界大战的战败国地位虽极大削弱了日本军事竞争力,但该国却从 20
世纪 60 年代后走上了高速经济增长道路,成为全球经济大国,GDP 一度位
居全球第二,目前仍稳居第三位。这三个国家的共同特点是在不断深化财
政改革的过程中建立起了公众相对满意并真正落地生根的政府机构运行成
本支出管控制度。当然,他们的制度依附于资本主义政治体制,但其中的
技术性措施和管控细化经验以及预防腐败效应仍值得我国研究借鉴。
其次,科学核定政府机构运行成本事关公共产品供给是否顺畅。关于
政府机构运行成本,人们普遍认为应尽可能压低。但国内外实践表明,政
府机构运行成本支出总额总体上都是增长的,而且人力成本支出占财政支
出总额比重也在抬升。客观现实与主观预期两相背反是否说明制度出了问
题呢?这要求我们必须进行理性分析。分析的基点应是承认政府机构运行
成本是公共产品成本的组成部分,这一成本能否得到及时补偿直接决定了
公共产品供给状况,而且补偿多少又会影响公共产品成本总额的变动。这
种双向互制关系自然引发出许多需要研究的问题。如政府机构运行成本范
围界定、支出标准、支出规模决定因素、支出结构变动对公共产品供给状
况的影响、占政府支出总额比重合理值等问题。美、日、英三国在解决这
些问题上各有特色。同时也形成了一些共性趋势。比如这些国家都把支出
标准体系建设列为成本支出管控的切入点,在确定支出标准时都遵循保证
公共产品及时有效供给原则而非简单地以压缩支出为导向核定标准。实践
表明,这种做法对政府公共产品供给绩效确实起到了有效保障作用。再如
这些国家普遍压低固定资产耗费,把成本支出向人力资源倾斜,这对公共
产品质量的提升也起到了支撑作用。我国正处于强力推进基本公共服务均
等化时期,公共产品供给规模要扩大、质量要提升,这对政府机构运行成
本管理形成了强劲的改革压力,要求我们既要保运转又要讲绩效。这种背
景下,加强支出标准体系建设势所必然。研究借鉴英、美、日经验无疑是
减轻制度建设成本的务实选择。
需要注意的是,这些国家政府负债率都比较高,美国为 100%,日本高
达 200%。2008 年主权债务危机爆发后,这些国家又陷入经济低增长境地,
财政收入增长率降至不足 3% 导致收支矛盾不断加剧。总体看,他们的高负
债系基本公共服务供给水平抬升所致。这使得政府必须不断调整支出结构,
优化政府运行成本支出相应成为重大难题。为此,他们采取了控制公务员
的数量和工资水平措施,其中美国的部分地方政府还采取了压缩固定资产
耗费措施。这些做法虽然减支了,但却引起了相关人员的高度不满,甚至
发生了罢工事件。
对我国来讲,这些情况值得重点研究。自 2012 年以来,我国财政收入
伴随经济增长换挡也进入了中低速增长期,增速从过去年均 20% 左右降至
个位数。其主因有两条:一是实施大规模减税。20132018 年已减税近 4.3
万亿;二是经济增长率下调。2013 年以来降至 6.5%7%。这种形势下,财
政支出增长刚性反而增强。因此,近年来财政赤字规模不断扩大,2019 年
已达 2.76 万亿。必须承认,财政赤字规模不能无限扩大,中国必须调整支
出结构,通过保压并举规避财政风险。但难点在于压什么?对此人们往往
首先想到的就是压政府机构运行成本。现实情况是政府也强调要压缩一般
性支出,然而矛盾的是人力成本不降反升,只是公用经费做了适度压缩。
显然,我们步入了类似发达经济体的境地。既然如此,我们应就认真分析
总结美、日、英的经验和教训,以确保公共产品供给顺畅为指导思想科学
核定成本结构。
再次,科学管理政府运行成本必须破解诸多技术难题。核定政府运行成
本管理是否科学直接表现在制度安排和制度落实上,而这两方面状况如何则
直接取决于技术性措施选取是否得当。从实践角度看,各国政府都面临着怎
样使技术性措施真正有效保证运行成本管理制度既合理又易行且有效率。所
遇难题很多,比如关于政府运行成本如何定义就是一个有争议的问题。这个
问题如何解决事关管控范围、管控方式和管控力度。目前实际操作中,各国
都没有设置政府运行成本科目,但又都强调控制运行成本。为此,各国普遍
认为有必要从理论上界定清楚政府运行成本。再如支出标准科学性。政府运
行成本高低首先取决于支出标准水平。但究竟什么样的支出标准算合理各国
认知不一。十八大之后,我国把政府运行成本支出标准体系建设列为预算管
理改革重要内容,重新确定了新的支出标准体系,发挥了预防腐败、度量违
法违纪程度作用,也赢得了公众赞许。然而实践中也暴露出了一些需要研究
解决的问题。比如怎样实行动态调整并划分管理权限,再如如何细化支出预
算编制。政府运行成本支出具有分散、随机、小额等特点,这与细化预算编
制上的准确、时效、集中三项要求矛盾较大。解决这些问题各国都有自己的
经验。美、日、英三国在解决这些问题方面各有特定制度选择,但也有共同
点:其一是采用因素法核定支出;其二是及时进行动态调整;其三是通过信
息公开约束支出行为。我国是社会主义国家,所要建立的政府运行成本支出
管控制度是建立在社会主义民主法治基础上的制度,与美、日、英三国的制
度迥然不同。然而要看到,他们的上述共同点与市场经济制度相吻合,由此
可说对中国具有借鉴意义,但关键是需研究怎样借鉴。

 

 

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